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26 de Outubro de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Conselho Especial
Publicação
Publicado no DJE : 27/08/2021 . Pág.: Sem Página Cadastrada.
Julgamento
17 de Agosto de 2021
Relator
JOÃO EGMONT
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-DF__00005600920198070000_edd43.pdf
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Inteiro Teor

Poder Judiciário da União

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS

TERRITÓRIOS

Órgão Conselho Especial

Processo DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 0000560-09.2019.8.07.0000

N.

AUTOR (S) PROCURADORA GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E

TERRITÓRIOS

REU (S) GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL e MESA DIRETORA DA CÂMARA

LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

Relator Desembargador JOAO EGMONT

Acórdão 1362942

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA DO

DISTRITO FEDERAL Nº 111/2019. PROCEDIMENTO ABREVIADO DO ART. 146,

RITJDFT. CRIA, ESTRUTURA E REESTRUTURA ATRIBUIÇÕES DE SECRETARIAS DE GOVERNO, ÓRGÃO E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO. POLÍCIA CIVIL DO

DISTRITO FEDERAL. AGENTE POLICIAL DE CUSTÓDIA. INICIATIVA

PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR. ATIVIDADE

PENITENCIÁRIA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA PÉTREA DA SEPARAÇÃO DE PODERES. NORMA COMPROMETIDA POR VÍCIO FORMAL E MATERIAL. OFENSA À LEI

ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL E À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pela PGJ-DFT, que tem por objeto a Emenda à LODF nº 111/2019, que acrescenta o § 16 ao art. 119 da LODF. 1.1. Aduz que a

referida norma afronta os art. 53, 70, § 3º, 71, § 1º, I, II e IV da LODF. Argumenta que há

inconstitucionalidade formal orgânica decorrente de usurpação da competência do Chefe do Poder

Executivo para a proposição de normas que disponham sobre provimento de cargos públicos,

organização e funcionamento de entidades da administração pública do Distrito Federal. Sustenta que há inconstitucionalidade material ante a violação ao postulado da separação dos poderes, uma vez que

a repartição de iniciativas de propostas normativas também se insere no equilíbrio e no sistema de “

checks and balances” entre os poderes, conforme disposto no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito

Federal.

2. Havendo liminar em ação direta de inconstitucionalidade, e estando ela devidamente instruída e

pronta para ser julgada definitivamente, deve ser adotado o procedimento abreviado do art. 146 do

RITJDFT, com a submissão direta ao Conselho Especial, nos termos art. 8º, I, n, e § 4º, III, LOJDFT.

3. Da inconstitucionalidade formal. Não resta dúvida de que a Emenda à lei Orgânica em análise, de

iniciativa do Poder Legislativo, cria, estrutura e reestrutura atribuições de Secretarias de Governo,

Órgãos e entidades da administração pública, qual seja a Polícia Civil, bem como dispõe sobre

servidores públicos do distrito federal e provimento de cargos, matérias cuja iniciativa legislativa

compete privativamente ao Governador do Distrito Federal. 3.1. Precedente: “(…) 2. Em que pese o

art. 70 da LODF prever, no inciso I, a possibilidade de emenda às suas disposições mediante proposta de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara Legislativa, o ânimo parlamentar para a elaboração de projeto de Emenda à LODF deve respeitar a competência privativa do Governador, sob pena de

incorrer em burla à reserva de iniciativa do tema ao Chefe do Executivo. Precedentes do STF. (...)”.

(20160020279023ADI, Relator Mario-Zam Belmiro Conselho Especial, DJE: 14/12/2016). 3.2. Desta forma, a norma padece de inconstitucionalidade formal orgânica, por violar os artigos 53, caput, 70,

§ 3º, 71, § 1º, II e IV, e 100, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

4. Da inconstitucionalidade material. O poder constituinte derivado reformador, que tem a atribuição

de produzir emendas à Lei Orgânica, tem caráter limitado e condicionado, uma vez que está sujeito a

limitações implícitas e explícitas, formais e materiais. As limitações materiais referem-se às cláusulas pétreas fixadas pela LODF, buscando imunizar-se contra alterações que afetem seu núcleo. Por esse

motivo, as Emendas à LODF não podem subverter suas cláusulas pétreas . 4.1. No caso dos autos, é

patente a inconstitucionalidade material da referida emenda por se tratar de verdadeira afronta ao

princípio da separação dos poderes, cláusula pétrea instituída no inciso III do § 4º do art. 60 da CF c/c

art. 53 e art. 70, § 3º, da LODF, bem como por violar as normas de processo legislativo do art. 71, § 1º, I, II e IV c/c art. 100, incisos VI e X, da LODF. 4.2. Precedente: “(…) 4. A Constituição, ao conferir

aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância

obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o

legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, (...); ADI n. 2.192, (...); ADI n. 3.167, (...); ADI n.

2.029, (...); ADI n. 3.061, (...); ADI n. 2.417, (...); ADI n. 2.646, (...)” (ADI 3564, Relator Min. Luiz

Fux, Tribunal Pleno, DJe 09/09/2014). 4.3. Assim, a Emenda à LODF padece de inconstitucionalidade material, por violação à cláusula pétrea da separação de poderes, conforme artigos 14, 53, 70, § 3º, art. 71, § 1º, I, II e IV, art. 100, VI e X, todos da LODF e artigos 21, XIV, 60, § 4º, III, da Constituição

Federal.

5. Procedência do pedido para declarar, com efeitos ex tunc e erga omnes, a inconstitucionalidade da

Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019 que acrescenta o § 16 ao art. 119 da LODF.

6. Julgada procedente.

ACÓRDÃO

Vogal, LEILA ARLANCH - 7º Vogal, FÁTIMA RAFAEL - 8º Vogal, MARIA DE LOURDES

ABREU - 9º Vogal, GETÚLIO MORAES OLIVEIRA - 10º Vogal, CARMELITA BRASIL - 11º

Vogal, CRUZ MACEDO - 12º Vogal, HUMBERTO ULHÔA - 13º Vogal, J. J. COSTA CARVALHO - 14º Vogal, SANDRA DE SANTIS - 15º Vogal, ANA MARIA AMARANTE - 16º Vogal, JAIR

SOARES - 17º Vogal, VERA ANDRIGHI - 18º Vogal e ROMEU GONZAGA NEIVA - 19º Vogal,

sob a Presidência do Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA, em proferir a seguinte

decisão: Julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019, com efeitos "ex tunc" e ""erga omnes". Unânime., de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.

Brasília (DF), 17 de Agosto de 2021

Desembargador JOAO EGMONT

Relator

RELATÓRIO

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que tem por objeto a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019, que acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

O Parquet pede a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e erga omnes, da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019. Aduz que a referida norma afronta os art. 53, 70, § 3º, 71, § 1º, I, II e IV da Lei Orgânica do Distrito Federal. Argumenta que há inconstitucionalidade formal

orgânica decorrente de usurpação da competência do Chefe do Poder Executivo para a proposição de

normas que disponham sobre provimento de cargos públicos, organização e funcionamento de

entidades da administração pública do Distrito Federal. Sustenta que há inconstitucionalidade material ante a violação ao postulado da separação dos poderes, uma vez que a repartição de iniciativas de

propostas normativas também se insere no equilíbrio e no sistema de “checks and balances” entre os

poderes, conforme disposto no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal. (ID 25470964).

Pela decisão de ID 25470965, foi reconhecido o preenchimento dos requisitos do art. 3º, da Lei

9.868/1999 e do art. 137 do RITJDFT, bem como determinada a intimação do Presidente da Câmara

Legislativa do Distrito Federal, do Governador do Distrito Federal, do Procurador-Geral do Distrito

Federal e do Procurador-Geral de Justiça.

Em aditamento à inicial, a PGJ pede, liminarmente, a suspensão de eficácia da norma impugnada.

Alega que há periculum in mora uma vez que foi expedido o Ofício nº 251/2019-GMD, de 30 de maio de 2019, pelo Secretário-Geral da Câmara Legislativa do Distrito Federal, concedendo ao Secretário de Estado de Segurança Pública do Distrito Federal o prazo de 30 dias para o atendimento ao

requerimento nº 619/2019, de autoria do Deputado Reginaldo Sardinha, que cobra a implementação

imediata do dispositivo impugnado. Discorre sobre o perigo de limitar a escolha do Diretor da Divisão de Controle e Custódia de Presos - DCCP aos Agentes Policiais de Custódia, deixando refém a

categoria em caso de eventual movimento paredista, como os de 2015 e 2016 em que os agentes do

Complexo da Papuda se recusaram a receber presos. Afirma que o impacto negativo só não foi maior

graças à atuação dos delegados de polícia que exerceram funções de diretores de presídios. Defende

que deve ser deferida a liminar, também, para preservar a integralidade da ordem

jurídico-administrativa local, fato suficiente para caracterizar o periculim in mora segundo o STF na

Medida Cautelar da ADI 766-1/RS. Subsidiariamente, pede que a ação seja submetida diretamente a

julgamento, nos termos do art. 146 do RITJDFT (ID 25470967).

Ofício da Direção-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal (ID 25470969).

Mediante a decisão de ID 25470973, foi adotado o procedimento abreviado de tramitação desta ação

direta de inconstitucionalidade, consoante permite o art. 146 do RITJDFT.

Informações prestadas pela Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, em que pede a

improcedência do pedido. Segundo a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, a

alegação de inconstitucionalidade formal não deve prosperar, tendo em vista que não se verificou

usurpação de competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Assevera que, do exame do teor do diploma legal objurgado, as matérias não se inserem nas hipóteses de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para início do respectivo processo legislativo. Aduz que todo o

procedimento referente às emendas à LODF está disciplinado no art. 70 da LODF, que prevê o rito a

ser adotado para a inovação da Lex Mater Distrital. Esclarece que esse tema já foi devidamente

enfrentado pelo Eg. Conselho Especial do C. TJDFT por ocasião do julgamento da ADI

2013.00.2.027401-5, em que decidiu que o parâmetro do controle de inconstitucionalidade a ser

invocado deveria recair no art. 70 da LODF, que dispõe sobre os requisitos para a LODF, e não sobre o art. 71, que se refere ao processo legislativo de elaboração de leis ordinárias e complementares. Assim, considerando que a norma hostilizada não trata de temas cuja iniciativa legislativa seja de competência privativa do Governador do DF, entende que não se verifica o vício formal de inconstitucionalidade

imputado, porquanto passíveis de iniciativa parlamentar, nos termos do art. 71, caput, da LODF. (ID

25470968 e 25470979).

Em suas informações, o Governador do Distrito Federal defende a procedência da ação direta de

inconstitucionalidade, de maneira que seja declarada a inconstitucionalidade formal e material, in

totum, da Emenda à Lei Orgânica nº 111/2019, por violar os artigos 14, 53, 71, § 1º, II e IV, e 100,

incisos IV, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal (ID 25470975 e 25470981).

A Procuradora-Geral do Distrito Federal manifestou-se favoravelmente à concessão da medida cautelar pleiteada pela requerente, e, no mérito, entende que a presente ação direta de inconstitucionalidade

deve ser julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica nº

111/2019 (ID 25470983).

O Ministério Público, na qualidade de custos legis, manifestou-se pelo conhecimento da ação direta e pela procedência dos pedidos (ID 25470985).

Certidão de digitalização dos autos e ciência das partes (IDs 25578932, 25586233, 25845169 e

26165098).

É o relatório.

Expeça-se cópias do relatório para todos os desembargadores componentes do Conselho Especial,

conforme determina o art. 143 do Regimento Interno do TJDFT.

Peço dia.

VOTOS

O Senhor Desembargador JOAO EGMONT - Relator

Presentes os pressupostos de admissibilidade, admito o feito.

1. PROCEDIMENTO ABREVIADO DO ART. 146 DO RITJDFT.

Destaco, inicialmente, que o Ministério Público do Distrito Federal postula a concessão de medida

cautelar para a imediata suspensão da eficácia da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº

111/2019, até o julgamento definitivo desta ação.

No entanto, na hipótese, está autorizada a aplicação do art. 146 do RITJDFT, que reproduz a essência do referido art. 12 da Lei nº 9.868/1999, nos seguintes termos:

“Art. 146. Se houver pedido de liminar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e para a segurança jurídica, poderá, após a prestação das

informações no prazo de 10 (dez) dias e a manifestação do Procurador Geral do Distrito Federal e

do Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, sucessivamente, no prazo de 5

(cinco) dias, submeter o processo diretamente ao Conselho Especial, que terá a faculdade de julgar

definitivamente a ação.”

No caso, constato que foram cumpridas todas as determinações normativas. Intimados para tanto, o

Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal e o Governador do Distrito Federal apresentaram as informações pertinentes. Da mesma forma, a Procuradoria-Geral do Distrito Federal e o

Procurador-Geral de Justiça do DF e Territórios manifestaram-se, inclusive, quanto ao mérito do

pedido.

Dessa forma, a presente ação está devidamente instruída e pronta para ser julgada definitivamente, de modo que submeto ao Conselho Especial o julgamento definitivo da presente ação direta de

inconstitucionalidade, nos termos do art. 146 do RITJDFT e do art. 8º, inciso I, alínea n, e § 4º,

inciso III, da Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal e dos Territórios.

2. MÉRITO.

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que tem por objeto a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº

111/2019, que acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

O Parquet pede a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e erga omnes, da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019. Aduz que a referida norma afronta os art. 53, 70, § 3º,

71, § 1º, I, II e IV da Lei Orgânica do Distrito Federal. Argumenta que há inconstitucionalidade formal orgânica decorrente de usurpação da competência do Chefe do Poder Executivo para a proposição de normas que disponham sobre provimento de cargos públicos, organização e funcionamento de

entidades da administração pública do Distrito Federal. Sustenta que há inconstitucionalidade material ante a violação ao postulado da separação dos poderes, uma vez que a repartição de iniciativas de

propostas normativas também se insere no equilíbrio e no sistema de “checks and balances” entre os

poderes, conforme disposto no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal (fls. 2/11).

Distrito Federal e Territórios possui legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo distrital perante este Egrégio Tribunal de Justiça. O RITJDFT também disciplina tal procedimento nos seus artigos 103 e seguintes.

Antes de se adentrar ao julgamento da constitucionalidade da norma, necessária se faz uma análise

sobre o panorama dos fatos relacionados à carreira de Agente Policial de Custódia.

Em 1985, o Decreto-Lei 2.266 criou a carreira da Polícia Civil DF, composta por delegados de polícia, médico-legista, perito criminal, escrivão de polícia, datiloscopista policial, agente de polícia e agente penitenciário, esse último com função inerente ao sistema penitenciário. Pela Lei nº 9.264/1996,

houve o desmembramento e a reorganização da Carreira Policial Civil do Distrito Federal, em

Carreira de Delegado de Polícia do Distrito Federal e Carreira de Polícia Civil do Distrito Federal. Até 2005, os serviços de vigilância, custódia, guarda, assistência e orientação dos presos eram realizados

exclusivamente por esses servidores.

Entretanto, a Lei Distrital 3.669/2005 criou o cargo de Agente de Atividades Penitenciárias no quadro de pessoal do DF, com algumas atribuições idênticas ao cargo de Agente Penitenciário. Pela lei, esses últimos migrariam à PCDF para exercer funções de polícia judiciária. A situação ensejou o

ajuizamento no STF, pela Procuradoria-Geral da República (PGR), da Ação Direta de

Inconstitucionalidade 3916. A ADI sustentava, no aspecto formal, ser competência da União legislar

sobre a organização da Polícia Civil do DF, além da inconstitucionalidade material pela sobreposição de atribuições entre os Agentes de Atividades Penitenciárias e os Agentes Policiais de Custódia

(antigos Agentes Penitenciários) e pela atribuição a estes de atividades típicas de polícia judiciária.

A liminar pedida na ação não foi concedida pelo STF e, quatro meses após a edição da lei, foi

publicado edital do concurso público com 1.600 vagas de técnico penitenciário. Quando os primeiros profissionais entraram em exercício, foi editada uma ordem de serviço que permitiu aos Agentes

Penitenciários optarem por permanecer no sistema prisional ou migrar para a Polícia Civil. O MPDFT expediu recomendação para evitar a realocação e, como não foi atendido, ingressou com a Ação Civil Pública nº 2009011063074-4 para suspender o ato normativo. O Tribunal de Justiça determinou o

retorno de todos os agentes para o sistema prisional.

Em 2010, o STF declarou constitucional o dispositivo que criou a carreira de técnico penitenciário

dentro do quadro de pessoal do DF. Para a maioria dos ministros, criar uma nova carreira no sistema

prisional é matéria de direito penitenciário e, por isso, o governo local não incorreu em

inconstitucionalidade. Por outro lado, o artigo da lei que permitia aos Agentes Penitenciários da PCDF serem reaproveitados em atividades típicas de polícia judiciária foi considerado inconstitucional. Após a decisão da Corte, o TJDFT manteve integralmente a sentença que determinou o retorno dos

profissionais ao sistema prisional.

Com a edição da Lei Federal 13.064/14, a nomenclatura do cargo de Agente Penitenciário foi alterada para Agente Policial de Custódia e os servidores, lotados na Polícia Civil. O Ministério Público do DF e Territórios ajuizou, ação civil pública nº 2015011089140-8, com pedido de liminar, para obrigar o

DF a lotar todos os Agentes Penitenciários, atualmente Agentes Policiais de Custódia – cargo do

quadro da Polícia Civil do DF –, nas unidades do sistema prisional. Para o MPDFT, a decisão do STF pela coexistência das duas carreiras dentro do sistema prisional teve por objetivo fortalecê-lo. Além

disso, a situação atual fere o princípio do concurso público. A carreira da PCDF prevê funções

inerentes ao sistema penitenciário, tanto nas unidades prisionais quanto nas delegacias de polícia.

Em 2015, a Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis (Cobrapol) ajuizou Ação

Declaratória de Constitucionalidade (ADC 40), no Supremo Tribunal Federal, pedindo que a Corte

declarasse a constitucionalidade do artigo 2º da Lei Federal 13.064/2014, que mudou a denominação de Agente Penitenciário da Polícia Civil do Distrito Federal para Agente Policial de Custódia. Em

19/12/2017, o ministro relator Dias Toffoli negou seguimento à ação, decisão mantida pelo Plenário

em 27/09/2018.

de julgamento, em que o Governador do Distrito Federal pede, liminarmente, a suspensão da eficácia dos arts. 3º e 4º da Lei Distrital 4.508/2010, que passa a exigir a conclusão de ensino superior para o ingresso na carreira de Agente de Atividades Penitenciárias, bem como dá o prazo de até 7 (sete) anos para a adequação do requisito de escolaridade pelos atuais ocupantes do cargo. A medida cautelar

pleiteada foi deferida determinando a imediata suspensão da eficácia dos citados dispositivos.

Esse é o panorama dos servidores integrantes da carreira de Agente de Policial de Custódia.

Nesse contexto, o dispositivo legal que se busca declarar a inconstitucionalidade na presente ação é a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, publicada no DODF nº 82, de 03/05/2019, com o seguinte teor:

“Art. 1º O art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal é acrescido do § 16, com a seguinte redação: § 16. A Polícia Civil do Distrito Federal pode dispor de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos, devendo seu dirigente ser escolhido entre os integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia.

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.” (25470964, pág. 11)

Passo à análise da constitucionalidade da norma.

3. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

De acordo com a PGJDF há inconstitucionalidade formal orgânica decorrente de usurpação da

competência do Chefe do Poder Executivo para a proposição de normas que disponham sobre

provimento de cargos públicos, organização e funcionamento de entidades da administração pública

do Distrito Federal. Aduz que referida norma afronta os art. 53, 70, § 3º, 71, § 1º, I, II e IV da Lei

Orgânica do Distrito Federal.

De acordo com a Lei Orgânica do Distrito Federal:

“Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si , o Executivo e o

Legislativo.

(…)

Art. 70. (…)

§ 3º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda que ferir princípios da Constituição

Federal .

(…)

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos

nesta Lei Orgânica, cabe:

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e

fundacional, ou aumento de sua remuneração;

II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos , estabilidade e aposentadoria;

(…)

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e

atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública;

(...)

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;

(...)

X - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, na forma desta Lei Orgânica;” -g.n.

No caso dos autos, a norma impugnada expressamente permite a instituição de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos na estrutura da Polícia Civil do Distrito Federal, bem como restringe a nomeação de seu dirigente aos integrantes da categoria funcional de Agente

Policial de Custódia. Portanto, dentro do âmbito das atividades da Polícia Civil do Distrito Federal,

restringe um espaço à ocupação e direção exclusiva da carreira de Agente Policial de Custódia.

Assim, não resta dúvida de que a Emenda à lei Orgânica em análise, de iniciativa do Poder

Legislativo, cria, estrutura e reestrutura atribuições de Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública, qual seja a Polícia Civil, bem como dispõe sobre servidores públicos do

distrito federal e provimento de cargos, matérias cuja iniciativa legislativa compete privativamente ao Governador do Distrito Federal, conforme art. 71, § 1º, II e IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

Confira-se os alguns julgados do Conselho Especial do TJDFT:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA À LEI ORGÂNICA - MUDANÇA DE REGIME CELETISTA PARA ESTATUTÁRIO. INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO -COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR - VÍCIO DE INICIATIVA

1. As matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 61, § 1º, da

Constituição Federal, são de observância obrigatória nas Constituições Estaduais e Lei Orgânica do Distrito Federal.

2. Cabendo ao Poder Executivo a organização e funcionamento da Administração Pública, bem

como a iniciativa de leis a esse respeito, a ele cabe também a iniciativa das propostas de emendas à Lei Orgânica sobre o tema, nos termos do que estabelece o art. 71, § 1º, da LODF, tomado em

simetria.

3. Emenda à Lei Orgânica proposta por parlamentar, com a finalidade de permitir que empregados públicos migrem do regime celetista para o estatutário, acarreta usurpação de competência

legislativa, uma vez que a matéria insere-se no rol da competência privativa do Chefe do Poder

Executivo local, deixando claro a inconstitucionalidade formal da referida norma.

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc e erga omnes.”

(20160020009806ADI, Relatora Ana Maria Amarante, Conselho Especial, DJE: 26/04/2017).- g.n.

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 96/2016.

CONCESSÃO DE DIREITOS. SERVIDORES PÚBLICOS DISTRITAIS. MATÉRIA. INICIATIVA

PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. Compete ao Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios julgar ação direta de inconstitucionalidade que tenha por objeto emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal

quando se tratar de norma de reprodução obrigatória. Precedentes.

2. Em que pese o art. 70 da LODF prever, no inciso I, a possibilidade de emenda às suas

disposições mediante proposta de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara Legislativa, o

ânimo parlamentar para a elaboração de projeto de Emenda à LODF deve respeitar a competência privativa do Governador, sob pena de incorrer em burla à reserva de iniciativa do tema ao Chefe do Executivo. Precedentes do STF.

3. A restrição constitucional para o tratamento legislativo do tema não pode ser contornada com a

veiculação da proposição via Emenda à Constituição, sob pena de incidir em flagrante afronta ao

princípio da separação dos poderes, cláusula pétrea da Constituição (art. 53 da LODF).

4. A interferência da Câmara Legislativa ao propor a ELO nº 96/2016, concedendo benefícios aos

servidores públicos distritais, apesar de louvável, viola os artigos 53, 70, § 3º, 71, § 1º, incisos I, II e IV da Lei Orgânica do Distrito Federal, afigurando-se inconteste sua inconstitucionalidade formal.

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex tunc e eficácia erga

omnes.”

(20160020279023ADI, Relator Mario-Zam Belmiro Conselho Especial, DJE: 14/12/2016)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA DO DISTRITO

FEDERAL Nº 90/2015. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS DA POLÍCIA CIVIL

DO DISTRITO FEDERAL DO DISTRITO FEDERAL. INICIATIVA PARLAMENTAR.

COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO. ART. 21, XVI, DA CF/88. SÚMULA VINCULANTE Nº 39. VIOLAÇÃO ÀS CLÁUSULAS

PÉTREAS DA FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES. VÍCIO

FORMAL E MATERIAL. OFENSA AOS ARTIGOS 14; 53; 70, § 3º; 71, § 1º, I, II e IV; 100, VI e X e

175, § 1º, I e II, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL.

1. Não há que se falar em mera ofensa reflexa à Lei Orgânica do Distrito Federal e de questão de

legalidade quando são apontados expressamente como parâmetro de controle artigos da Lei

Orgânica aos quais se imputa violação pela ELODF nº 90/2015. Preliminar de não conhecimento

rejeitada.

2. O Controle de constitucionalidade das emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal pelo Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios é um instrumento de garantia de

coerência do sistema jurídico-constitucional em um Estado Federado, por assegurar o respeito a

limites ao poder de reforma do poder constituinte derivado decorrente, quais sejam, as cláusulas

pétreas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal e às normas de observância obrigatórias reproduzidas nesse diploma.

3. Da interpretação sistemática da Constituição e da Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 14)

conjugada com a aplicação do princípio da conformidade funcional extrai-se que, como compete à

União organizar e manter a polícia civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, com redação da EC nº

19/98), essa possui competência, por força da teoria dos poderes implícitos, para dispor sobre seu

regime jurídico, remuneração, criação e provimento dos seus cargos. Isso porque cabe ao ente que

subvenciona os gastos realizar as regras e o planejamento da sua alocação, por meio do poder

normatizador. Assim, reconhece-se a inconstitucionalidade formal da ELODF nº 90/2015 por violar o art. 21, XIV, da CF/88, c/c o art. 14 da LODF. Não se aplica ao caso a competência concorrente do art. 24, XVI, da CF/88, visto que incide a regra específica do art. 21, XIV, da CF/88 para a situação peculiar do Distrito Federal. Tais normas de repartição de competências são normas de observância obrigatória recepcionadas pelo art. 14 pela LODF.

4. A ELODF nº 90/2015 invade competência exclusiva da União, uma vez que trata da organização administrativa, regime jurídico, remuneração e provimento de cargos da polícia civil ao delegar

atribuições ao Diretor-Geral da Polícia Civil do DF para autorizar a realização de concursos e

prover cargos, sob consulta da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do Distrito

Federal; ao atribuir a lei distrital a competência legislativa suplementar da matéria do art. 24, XVI, da CF; ao conceder benefícios à carreira (como auxílio-moradia e auxílio-uniforme); ao ordenar a aplicação subsidiária do regime jurídico geral dos servidores públicos do DF aos policiais civis; ao determinar que o Governador regulamente as verbas indenizatórias e a organização da carreira.

5. Verifica-se, também, inconstitucionalidade formal na emenda de iniciativa parlamentar,

porquanto trata de matéria de iniciativa privativa do Governador (aumento de remuneração da

carreira da Polícia Civil, do seu regime jurídico, do provimento dos seus cargos e das atribuições de Secretaria de Governo), normas de observância obrigatória inscrita nos incisos I, II e IV, do § 1º, do art. 71 c/c art. 100, incisos VI e X, da LODF.

6. Como a repartição de competências é pressuposto do federalismo, o desrespeito a esse artigo

importa, indubitavelmente, em ofensa à cláusula pétrea da" forma federativa de Estado "(art. 60, § 4º, I, da CF c/c art. 70, § 3º, da LODF).

7. Constata-se, ainda, a existência de vício de inconstitucionalidade material da ELODF nº 90/2015 por violação às cláusulas pétreas da forma federativa de Estado e da separação de poderes.

8. Há violação, também, ao art. 175, § 1º, I e II, da LODF, que reproduz o art. 169, § 1º, da CF/88,

que busca realizar o valor constitucional da responsabilidade fiscal e, em mais profunda análise, a

separação dos poderes (art. 2º e 64, § 4º, II, da CF/88).

9. A Emenda à Lei Orgânica nº 90/2015 padece de vícios formais e materiais, violando os artigos 14; 53; 70, § 3º; 71, § 1º, I, II e IV; 100, VI e X e 175, § 1º, I e II, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

10. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc e erga omnes.”

(20150020247355ADI, Relatora Simone Lucindo Conselho Especial, DJE: 08/07/2016).

Dessa forma, a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019 padece de

inconstitucionalidade formal orgânica, por violar os artigos 53, 70, § 3º, 71, § 1º, II e IV, e 100, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

4. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.

O Ministério Público sustenta que há inconstitucionalidade material ante a violação ao postulado da

separação dos poderes, uma vez que a repartição de iniciativas de propostas normativas também se

insere no equilíbrio e no sistema de “checks and balances” entre os poderes, conforme disposto no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

O controle de constitucionalidade das emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal é um instrumento

de garantia de coerência do sistema jurídico-constitucional em um Estado Federado, por assegurar o

respeito a limites ao poder de reforma do poder constituinte derivado decorrente.

Tais limites circunscrevem-se às cláusulas pétreas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal e às normas de observância obrigatórias reproduzidas nesse diploma.

As teorias do poder constituinte estabelecem que o poder constituinte derivado reformador, que tem a atribuição de produzir emendas à Lei Orgânica, tem caráter limitado e condicionado, uma vez que está sujeito a limitações implícitas e explícitas, formais e materiais. As limitações materiais referem-se às cláusulas pétreas fixadas pela Lei Orgânica do Distrito Federal, buscando imunizar-se contra

alterações que afetem seu núcleo. Por esse motivo, as Emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal não podem subverter suas cláusulas pétreas.

No caso específico da Lei Orgânica do Distrito Federal, o art. 70, § 3º, faz expressa remissão às

cláusulas pétreas da Constituição Federal, conforme a seguir:

“Art. 14. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e

Municípios, cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal.

(…)

Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o

Legislativo.

(...)

Art. 70. A Lei Orgânica poderá ser emendada mediante proposta:

(...)

§ 3º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda que ferir princípios da Constituição

Federal”.

Nesse contexto, a própria Constituição Federal editou normas que também alcançam o Distrito

Federal (e outros entes), delimitando a sua autonomia que foi por ela concedida. Assim, ao mesmo

tempo em que a Constituição Federal confere ao Distrito Federal um conjunto de poderes, ela também institui uma série de limitações jurídicas extrínsecas ao exercício da autonomia distrital,

consubstanciadas em normas de observância obrigatória, as quais se subdividem em princípios

constitucionais sensíveis, normas de preordenação institucional, normas federais extensíveis e

princípios constitucionais estabelecidos.

Dessa forma, as emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal não podem subverter as normas de

observância obrigatórias.

De acordo com a Constituição Federal:

“Art. 21. Compete à União:

(...)

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito

Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços

públicos, por meio de fundo próprio;

(...)

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

(...)

§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

(...)

III - a separação dos Poderes;”

Nesse contexto, é patente a inconstitucionalidade material da referida emenda por se tratar de

verdadeira afronta ao princípio da separação dos poderes, cláusula pétrea instituída no inciso III do

§ 4º do art. 60 da CF c/c art. 53 e art. 70, § 3º, da LODF, bem como por violar as normas de processo

legislativo do art. 71, § 1º, I, II e IV c/c art. 100, incisos VI e X, da LODF.

Esta é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE

JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. (…) 1. O

Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia

entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras

constitucionais de competência. 2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, c, da Constituição Federal). (…) 4. A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de

autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao

processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as

matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594 ,

Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192 , Relator o Ministro RICARDO

LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167 , Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029 , Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061 , Relator o

Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417 , Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA,

DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646 , Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 8. Ação

direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei

Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná.” (ADI 3564, Relator Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09/09/2014). -g.n.

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO

ESTADUAL. NORMA DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. OMISSÃO DA CONSTITUIÇÃO

MARANHENSE. A omissão da Constituição Estadual não constitui óbice a que o Tribunal de

Justiça local julgue a ação direta de inconstitucionalidade contra Lei municipal que cria cargos em comissão em confronto com o artigo 37, V, da Constituição do Brasil, norma de reprodução

obrigatória. Agravo regimental provido.” (RE 598016 AgR, Relator Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 13/11/2009). -g.n.

Ressalte-se que a violação à separação dos poderes já está se concretizando com ações práticas do

Poder Legislativo interferindo na esfera de atuação do Poder Executivo. Conforme exposto, a PGJ

pede, em aditamento à inicial de ID 25470967, liminarmente, a suspensão de eficácia da norma

impugnada sob a alegação de que de periculum in mora, uma vez que foi expedido o Ofício nº

251/2019-GMD, de 30 de maio de 2019, pelo Secretário-Geral da Câmara Legislativa do Distrito

Federal, concedendo ao Secretário de Estado de Segurança Pública do Distrito Federal o prazo de 30 dias para o atendimento ao requerimento nº 619/2019, de autoria do Deputado Reginaldo Sardinha,

que cobra a implementação imediata do dispositivo impugnado. Assim, esse ato demonstra a

materialização da violação à separação dos poderes, que precisa ser cessada imediatamente.

Assim, o que se pretende com a referida Emenda à LODF, na verdade, é retirar os Agentes Policiais

de Custódia (antigos Agentes Penitenciários) das Penitenciárias e colocá-los dentro das delegacias,

para exercerem funções típicas de Polícia Judiciária. O Poder Legislativo Distrital, mais uma vez,

tenta interferir no âmbito das atribuições do Poder Executivo, em nítida violação à separação dos

poderes.

artigos 14, 53, 70, § 3º, art. 71, § 1º, I, II e IV, art. 100, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito

Federal e artigos 21, XIV, 60, § 4º, III, da Constituição Federal.

5. DISPOSITIVO.

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, publicada no DODF nº 82, de 03/05/2019, com fulcro no art. 157 do RITJDFT. Este acórdão tem efeitos ex tunc e erga omnes, conforme previsão do art. 161, parágrafo único, do RITJDFT, e art. 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/1999.

Comunique-se o acórdão, com cópia, ao Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal e ao

Governador do Distrito Federal (art. 158, RITJDFT).

Dentro do prazo de 10 (dez) dias após o trânsito em julgado, publique-se a parte dispositiva deste

acórdão no Diário da Justiça Eletrônico e no Diário Oficial do Distrito Federal (art. 161, RITJDFT).

Após, arquivem-se.

É como voto.

O Senhor Desembargador TEÓFILO CAETANO - 1º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora NILSONI DE FREITAS CUSTODIO - 2º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador SANDOVAL OLIVEIRA - 3º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador JOSAPHÁ FRANCISCO DOS SANTOS - 4º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador ALFEU MACHADO - 5º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador RÔMULO DE ARAÚJO MENDES - 6º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora LEILA ARLANCH - 7º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora FÁTIMA RAFAEL - 8º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora MARIA DE LOURDES ABREU - 9º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador GETÚLIO MORAES OLIVEIRA - 10º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora CARMELITA BRASIL - 11º Vogal

A Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios ajuizou Ação Direta de

Inconstitucionalidade (ID 25470964), com pedido liminar (ID 25470967), em face da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, de 2019, que “Acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal”, e cujo texto é o seguinte, in verbis:

“EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 111, DE 2019

Publicada no DODF nº 82, de 03/05/2019, pág.: 1.

Acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

A MESA DIRETORA DA CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, nos termos do art. 70, § 2º, da Lei Orgânica, promulga a seguinte emenda ao texto da referida Lei:

Art. 1º O art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federalé acrescido do § 16, com a seguinte redação: § 16. A Polícia Civil do Distrito Federal pode dispor de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos, devendo seu dirigente ser escolhido entre os integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia.

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, 25 de abril de 2019

DEPUTADO RAFAEL PRUDENTE

Presidente

DEPUTADO DELMASSO

Vice - Presidente

DEPUTADO IOLANDO ALMEIDA

Primeiro Secretário

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Segundo Secretário

DEPUTADO JOÃO CARDOSO

Terceiro Secretário

A autora argumenta que a norma impugnada contraria os artigos 53; 70, § 3º; e 71, § 1º, II e IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal, os quais estabelecem que

“Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o

Legislativo.

Federal.

Art. 71. (...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e

atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública;”

Haveria, desse modo, de um lado, inconstitucionalidade formal subjetiva , porquanto a proposta, de iniciativa parlamentar, veicularia matéria reservada ao Governador do Distrito Federal.

De outro, vislumbrar-se-ia inconstitucionalidade material , por violação ao postulado da separação de Poderes e, particularmente, à reserva de administração, ante indevida ingerência na estrutura e

organização do Poder Executivo, ao permitir “a instituição de ‘unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos’ na estrutura da Polícia Civil do Distrito Federal, além de

estabelecer regra restritiva para a nomeação do seu respectivo dirigente, que deverá recair sobre

ocupante do cargo efetivo de ‘Agente Policial de Custódia’”.

Colaciona jurisprudência do c. STF e deste e. TJDFT que entende abonar a tese que defende.

Informa, em aditamento à inicial (ID 25470967), que, após o ajuizamento da demanda, “integrantes

da Direção-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal trouxeram ao conhecimento deste Ministério

Público o Ofício nº 251/2019-GMD, de 30 de maio de 2019, expedido pelo Secretário-Geral da

Câmara Legislativa do Distrito Federal, que concede ao Secretário de Estado de Segurança Pública do Distrito Federal o prazo de 30 dias para o atendimento do Requerimento nº 619/2019, de autoria do Deputado Reginaldo Sardinha, que por sua vez cobra a implementação imediata do dispositivo

impugnado nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade”. Reputa essa cobrança “causa suficiente para a configuração do periculum in mora”. Destaca, sem embargo, a conveniência da concessão da

medida cautelar, com base na alegada necessidade de preservação da integridade da ordem

jurídico-administrativa distrital.

Acresce argumentos de ordem prática que, segundo afiança, corroboram a procedência do pedido,

especialmente quanto à desnecessidade de o cargo de Diretor da Divisão de Controle e Custódia de

Presos ser ocupado por integrante da específica carreira de agente policial de custódia,

qualificando-se, para tanto, qualquer servidor da Carreira Policial Civil do Distrito Federal que goze

da confiança do Diretor-Geral da instituição. Aduz, por fim, que, no julgamento da ADI 3.666/DF, o c. STF fixou o entendimento de que a estrutura orgânica da Polícia Civil do Distrito Federal deve ser tratada por lei federal.

Requereu, liminarmente, a suspensão da eficácia e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc, da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, de

2019. Requereu, alternativamente à concessão da liminar, a submissão do feito ao rito previsto no art. 146 do RITJDFT.

Des. Relator, João Egmont, visando ao pronto julgamento do mérito da demanda, oportunizou a

manifestação da Câmara Legislativa do DF, do Governador do DF, da Procuradoria-Geral do DF e da Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios.

A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal prestou informações (ID 25470968 e 25470979), sustentando a constitucionalidade da norma impugnada, sob o principal argumento de que o art. 71 da LODF somente se aplica à iniciativa de leis (ordinárias e complementares), não incidindo sobre as emendas a seu texto, estas últimas regidas pelo art. 70 da mencionada Lei Orgânica.

Referencia precedentes deste e. TJDFT no sentido de sua argumentação. Conclui também, nesse

diapasão, pela inexistência de violação à separação de Poderes. Reputa, por fim, ausentes os requisitos necessários à concessão da medida cautelar pleiteada, razão pela qual requer seu indeferimento e, no mérito, a improcedência do pedido.

Manifestação do Governador do Distrito Federal (ID 25470975 e 25470981), aduzindo a invasão da competência da União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, da

Constituição Federal) e, com isso, a afronta direta ao art. 14 da LODF, de acordo com o qual “Ao

Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios,

cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela

Constituição Federal”. Colaciona jurisprudência do c. STF e deste e. TJDFT acerca do tema.

Ratifica, outrossim, as teses relativas às inconstitucionalidades formal subjetiva e material, aduzidas

na inicial, afirmando violado, igualmente, o art. 100, IV, VI e X, da LODF. Cita precedentes judiciais nesse sentido. Reputa presentes os requisitos necessários à concessão da medida cautelar pleiteada,

razão pela qual requer seu deferimento e, no mérito, a procedência do pedido.

Manifestação da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (ID 25470983), pela concessão da liminar e, no mérito, pela procedência do pedido, em síntese, sob os mesmos argumentos lançados na

manifestação do Governador do DF.

Manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios (ID 25470985), igualmente pela concessão da liminar e, no mérito, pela procedência do pedido.

É o relatório do necessário.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da presente Ação Direta de

Inconstitucionalidade, cujo mérito passo desde logo a analisar, porquanto apto a pronto julgamento.

Prospera a tese de inconstitucionalidade da norma objeto de controle.

A meu sentir, em pese a possibilidade de se vislumbrar eventual violação ao art. 71, § 1º, II e IV, da

LODF e, com isso, afirmar inconstitucional a norma impugnada por vício de iniciativa, revela-se,

antes, chapada a inconstitucionalidade formal orgânica, decorrente da invasão da competência da

União para legislar sobre o assunto e, portanto, da inobservância do art. 14 da LODF.

Com efeito, ao prever a criação, no âmbito da Polícia Civil do Distrito Federal, de “unidade

especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos” e limitar a escolha do dirigente dessa unidade aos “integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia”, poder-se-ia

dizer que a emenda à LODF nº 111/2019 estaria a dispor sobre “servidores públicos do Distrito

Federal”, “provimento de cargos” e “criação, estruturação e atribuições de órgãos da administração pública” distrital, em clara ofensa ao art. 71, § 1º, II e IV, da LODF, que estabelece a iniciativa

privativa do Governador do Distrito Federal para a deflagração do correlato processo legislativo. Esse raciocínio levaria à constatação de uma inconstitucionalidade formal subjetiva, que não restaria

afastada pelo argumento, sustentado pela Mesa Diretora da Câmara Legislativa do DF, segundo o

qual, em se tratando de emenda à LODF, o dispositivo a servir de parâmetro de controle seria,

exclusivamente, o art. 70 da Lei Orgânica. Isso porque, conforme já decidiu este e. Conselho Especial, “Cabendo ao Poder Executivo a organização e funcionamento da Administração Pública, bem como ainiciativade leis a esse respeito, a ele cabe também ainiciativadas propostas de emendas à Lei

Orgânica sobre o tema, nos termos do que estabelece o art. 71, § 1º, da LODF, tomado em simetria” [1].

De fato, a mera circunstância de o art. 71 da LODF referir-se, de modo explícito e literal, no § 1º,

somente a “leis” não seria suficiente para afastar a iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo

de emendas à lei orgânica, se a matéria nela veiculada se enquadrar em qualquer das hipóteses

previstas no dispositivo.

Há, no caso, entretanto, uma particularidade.

A norma ora questionada versa sobre a Polícia Civil do Distrito Federal, instituição cuja organização e funcionamento compete, com exclusividade, à União, nos termos do art. 21, XIV, da CF. Confira-se:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XIV - organizar e manter a polícia civil , a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros

militar do Distrito Federal , bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a

execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 104, de 2019)

Não se confundem competências materiais ou administrativas (artigos 21, 23 e 30, III a IX, da CF) e

competências legislativas (artigos 22, 24 e 30, I e II, da CF) dos entes federativos.

No que tange às competências legislativas, a Constituição do Brasil adota a técnica de enumeração

taxativa das atribuições federais (art. 22) e municipais (art. 30, I e II), cabendo aos Estados a chamada competência residual (art. 25, § 1º, CF).

O Distrito Federal, como ente político híbrido, que congrega tanto competências estaduais quanto

municipais (art. 32, § 1º, CF), deve igualmente respeito às atribuições federais, cabendo-lhe o

exercício de todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal (art. 14,

LODF[2]). Por certo que esse respeito pressupõe a abstinência de legislar acerca das matérias

elencadas no art. 22 da CF, mas não somente nele.

No art. 24, por exemplo, encontram-se listadas as matérias de competência legislativa concorrente,

devendo os Estados – aí incluído o Distrito Federal – abster-se do estabelecimento de normas gerais, a menos que estas inexistam, no âmbito federal (§§ 1º a 4º).

Em que pese o art. 21 da CF veicular, em princípio, competências materiais ou administrativas,

particularmente, no que interessa, quanto ao mencionado inciso XIV, o c. STF, no julgamento da ADI nº 3.666/DF[3], assentou o seguinte:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 2.835/2001; 3.100/2002; E 3.656/2005, TODAS DO DISTRITO FEDERAL, QUE INSTITUEM

NOVOS DIREITOS, DEVERES E CRIAM ÓRGÃOS E CARGOS EM COMISSÃO, NO ÂMBITO DA

POLÍCIA CIVILDO DISTRITO FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 21, XIV, E 24, § 1º, DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS. ART. 27 DA LEI Nº

9.868/99. EFICÁCIA DIFERIDA POR 24 MESES. PRECEDENTES. 1. As Leis nº 2.835/2001; nº

3.100/2002; e nº 3.656/2005, todas do Distrito Federal , ao promoveram a reestruturação da Polícia Civil/DF, instituíram, extinguiram e transformaram órgãos internos, bem como criaram novos cargos

comissionados, dentre outras alterações substanciais. Versaram , assim, sobre a estrutura

administrativa da Polícia Civil/DF e o regime jurídico dos respectivos servidores, em afronta direta ao disposto no art. 21, XIV, da Constituição Federal, que fixa a competênciada União para manter e organizar a Polícia Civildo Distrito Federal. 2. Embora a Constituição reconheça, em seu art. 24, XVI, competênciaconcorrente à União, Estados e Distrito Federalpara legislar sobre a

organização , garantias, direitos e deveres da respectiva polícia civil, importa, no específico caso da Polícia Civil/DF, realizar leitura sistemática, diante da pluralidade de dispositivos constitucionais

pertinentes. Impõe-se reconhecer que o art. 21, XIV, CF/88, trata tanto de competência

administrativa quanto legislativa, sendo a matéria, portanto, atribuída prioritariamente à União .

Inclusive, por disposição expressa do art. 24, § 1º, CF/88, não compete ao Distrito Federaleditar

normas gerais, se já existentes de caráter federal, como ocorre na hipótese. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a União possui competênciaexclusiva para organizar e manter a

Polícia Civildo Distrito Federal. Neste sentido: ADI 2.881, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 2.102 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 3.791, Rel. Min. Ayres Britto. 4. As leis distritais impugnadas, ao criarem cargos em comissão e novos órgãos, também instituíram novas obrigações pecuniárias a

serem suportadas pela União. É vedado ao Distrito Federal, todavia, valer-se de leis distritais para

instituir encargos financeiros a serem arcados pela União, fato que reforça a tese de não haver mera fruição de competênciaconcorrente reconhecida ao Distrito Federal, e referenda a própria

inconstitucionalidade dos atos impugnados. Nesse sentido: RE 241.494, Redator do acórdão Min.

Maurício Corrêa. 5. A organização da Polícia Civildo Distrito Federal, tal como promovida pelas

leis impugnadas, vigora há mais de uma década, sem que tenha sido declarada inconstitucional.

Assim, verificam-se nos autos razões de segurança jurídica, excepcional interesse social e boa-fé que recomendam a modulação dos efeitos temporais da decisão. Para preservar os atos já praticados e

permitir que a União possa, em tempo razoável, reestruturar de modo adequado o Órgão , devem ser condicionados os efeitos desta declaração de inconstitucionalidade. Precedentes: ADI

3.415-ED-Segundos, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia; ADI 3.819, Rel. Min. Eros Grau; ADI 2.240, Rel. Min. Eros Grau. Pelos mesmos fundamentos, importa ressalvar os efeitos do acórdão para eventuais hipóteses de aposentadoria, conforme também tem referendado esta Corte: ADI 1.301-ED, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI 4.876, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI 3.609, Rel. Min. Dias Toffoli. 6. Ação cujo pedido se julga procedente, com a declaração de

inconstitucionalidade das Leis nº 2.835/2001; nº 3.100/2002; e nº 3.656/2005, todas do Distrito

Federal. Modulação (i) para preservar os atos já praticados; (ii) para que a decisão produza efeitos a partir de 24 (vinte e quatro) meses, contados da data da sessão de julgamento; e (iii) para ressalvar da incidência do acórdão, exclusivamente para efeitos de aposentadoria, os servidores que já estejam aposentados e aqueles que implementaram os requisitos para aposentação até a data da publicação

da ata de julgamento.

A competência, portanto, deferida à União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal não se resume a aspectos materiais ou administrativos, abrangendo também a legislação sobre o

assunto, ao menos de forma prioritária.

Essa “prioridade” da competência legislativa federal, consoante se extrai da leitura do inteiro teor do

acórdão do julgamento acima referido, implica dizer que “não compete de modo absoluto à União

legislar sobre todas as questões concernentes à Polícia Civil do Distrito Federal”, ou seja, inexiste

impedimento a que o Distrito Federal legisle pontualmente sobre sua própria polícia civil. A

legislação distrital, todavia, não poderá estabelecer normas gerais, se já existentes de caráter federal

(art. 24, § 1º, da CF). É justamente o que se observa nos autos, dado que, quando promulgada a

emenda à LODF nº 111/2019, já estava em vigor a Lei Federal nº 9.264/1996, que “Dispõe sobre o

desmembramento e a reorganização da Carreira Policial Civil do Distrito Federal, fixa remuneração de seus cargos e dá outras providências”.

“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a organização básica da Polícia Civil do Distrito Federal, conforme o disposto no inciso XIV do caputdo art. 21 da Constituição Federal.

Art. 2º A Polícia Civil do Distrito Federal tem a seguinte estrutura básica:

I - a Delegacia-Geral de Polícia Civil;

II - o Gabinete do Delegado-Geral;

III - o Conselho Superior de Polícia Civil;

IV - a Corregedoria-Geral de Polícia Civil;

V - até 8 (oito) departamentos; e

VI - a Escola Superior de Polícia Civil.

Art. 3ºA organização, o funcionamento, a transformação, a extinção e a definição de competências

de órgãos da Polícia Civil do Distrito Federal, observado o disposto no art. 2º desta Lei, ficarão a

cargo:

I - do Poder Executivo federal, quanto às linhas gerais dos órgãos da Polícia Civil do Distrito

Federal; e

II - da Polícia Civil do Distrito Federal, quanto ao detalhamento não incluído no inciso I do caput

deste artigo.

Art. 4º Ficam mantidos os cargos em comissão e as funções de confiança existentes no âmbito da

Polícia Civil do Distrito Federal na data de entrada em vigor desta Lei.

§ 1º O Governador do Distrito Federal, mediante proposta do Delegado-Geral, poderá realocar ou transformar, sem aumento de despesa, os cargos em comissão e as funções de confiança de que trata o caput deste artigo.

§ 2º A criação ou a transformação, com aumento de despesa, de cargos e de funções de confiança, no âmbito da Polícia Civil do Distrito Federal, poderá ser realizada, respeitado o disposto na Lei

Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, mediante proposta do Delegado-Geral, por lei do

Distrito Federal de iniciativa do Governador.

§ 3º As despesas decorrentes do disposto neste artigo correrão à conta do Distrito Federal.

Art. 5º (VETADO).

Fica claro, desse modo, que a autorização para a criação de “unidade especializada na custódia de

presos provisórios e bens apreendidos”, por viabilizar a alteração da estrutura da Polícia Civil do

Distrito Federal, demanda a edição de lei federal, consubstanciando a sua veiculação mediante

emenda à LODF indevida usurpação de competência da União e, portanto, inconstitucionalidade

formal orgânica.

Idêntico raciocínio se aplica à previsão de escolha do dirigente da mencionada unidade “entre os

integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia”, uma vez que tal norma diz

respeito à própria dinâmica de funcionamento do órgão, o que configura “linha geral”, não mero

“detalhamento”, nos termos do art. 3º da Lei Federal nº 14.162/2021.

Nesse sentido, por coerência à linha argumentativa por mim adotada, entendo não configurada a

alegada inconstitucionalidade material (violação à separação de Poderes), uma vez que, como dito, a inconstitucionalidade formal presente na norma é, antes de tudo, orgânica, não subjetiva: a

competência legislativa para tratar do tema veiculado na emenda à LODF nº 111/2019 é da União, não do Distrito Federal. Não há que se cogitar, desse modo, de atuação indevida do Legislativo distrital

em âmbito de atribuições reservadas ao Executivo local. Deve-se, antes, compreender tratar-se de

descabida atividade legislativa do Distrito Federal em matéria sobre a qual somente a União poderia

dispor. A crise, se assim se preferir denominá-la, ocorre, primariamente, entre entes federativos

(União e Distrito Federal), não exatamente entre Poderes de uma mesma entidade (no caso, do DF).

Ante o exposto, julgo procedente o pedido deduzido na presente Ação Direta de

Inconstitucionalidade para declarar, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, de 2019.

É como voto.

[1] 20160020009806ADI - (0001236-59.2016.8.07.0000 - Res. 65 CNJ), Acórdão nº 1011667,

Julgamento: 11/04/2017, Conselho Especial, Rel. ANA MARIA AMARANTE, Publicado no DJE :

26/04/2017 . Pág.: 40-41.

[2] Art. 14. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e

Municípios, cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal.

[3]ADI 3666/DF, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Julgamento: 06/12/2018, Publicação: 18/12/2018, Órgão julgador: Tribunal Pleno.

O Senhor Desembargador CRUZ MACEDO - 12º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador HUMBERTO ULHÔA - 13º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador J. J. COSTA CARVALHO - 14º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora SANDRA DE SANTIS - 15º Vogal

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO

DISTRITO FEDERAL para impugnar a Emenda à Lei Orgânica 111/2019, com o seguinte teor:

(Autoria: Deputado Wellington Luiz e outros)

Acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

A MESA DIRETORA DA CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, nos termos do art. 70, § 2º, da Lei Orgânica, promulga a seguinte emenda ao texto da referida Lei:

Art. 1º O art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal é acrescido do § 16, com a seguinte redação:

§ 16. A Polícia Civil do Distrito Federal pode dispor de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos, devendo seu dirigente ser escolhido entre os integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia.

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.

Defende a viabilidade do controle abstrato de emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal. No mérito, alega a inconstitucionalidade formal. Pondera que a emenda foi proposta pelo Poder Legislativo, mas trata de matéria da competência privativa do Governador do Distrito Federal – provimento de cargo

público – ao restringir a nomeação do diretor de unidade especializada na custódia de presos

provisórios e de bens apreendidos a integrante da carreira de Agente Policial de Custódia. Conclui

haver vício material por ofensa ao princípio da separação dos Poderes.

O e. Relator admitiu a ação direta de inconstitucionalidade (ID 25470965, pg. 2).

A Câmara Legislativa prestou informações (ID 25470968).

A autora apresentou aditamento da ação, para requerer a suspensão cautelar da eficácia da emenda à lei orgânica (ID 25470967).

Ofício da Direção-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal (ID 25470969).

Adotado o procedimento abreviado do artigo 146 do RITJDFT (ID 25470973).

O Governador do Distrito Federal prestou informações (IDs 25470975 e 25470981).

A CLDF manifestou-se sobre o pedido liminar (ID 25470979).

O Ministério Público apresentou parecer pela procedência dos pedidos (ID 25470985).

Mister diferenciar as carreiras de Agente de Atividades Penitenciárias e de Agente Policial de

Custódia. A primeira é vinculada ao GDF e foi criada pela Lei Distrital 3.669/2005. A segunda

pertence ao quadro de pessoal da Polícia Civil do Distrito Federal, que é mantida e organizada pela

União. Peço vênia para remeter à excelente retrospectiva do e. Relator quanto à origem e ao

conflituoso histórico jurídico entre as duas carreiras, com repercussões nos dias atuais.

A distinção é importante porque a norma questionada refere-se à organização e ao provimento de

cargo da Polícia Civil do Distrito Federal. O artigo 21, inciso XVI, da Constituição Federal estabelece como competência exclusiva da União manter e organizar a PCDF. Não obstante, a Lei Federal

14.162/2021, que dispõe sobre a estrutura básica da instituição, permite, no artigo 4º, §§ 1º e 2º, a

criação, realocação ou transformação de cargos e de funções de confiança pelo Governador do DF ,

mediante proposta do Delegado-Geral. Em nenhuma hipótese é possível que lei de iniciativa

parlamentar interfira no provimento de cargos da PCDF.

Na esfera federal, a matéria é regulada, no plano axiomático, pelo princípio da separação dos poderes (artigo 2ª da CF/88) e, em específico, pelos artigos 60 e 61 da Lei Maior:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: (...)

III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se,

cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. (...)

§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: (...)

III - a separação dos Poderes; (...)

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da

Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos

cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)

II - disponham sobre: (...)

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e

pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (...).

De maneira reflexa, a Lei Orgânica dispõe:

Art. 70. A Lei Orgânica poderá ser emendada mediante proposta:

(...)

§ 3º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda que ferir princípios da Constituição

Federal. (...)

Art. 71. (...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre: (...)

II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (...)

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e

atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública; (...)

A iniciativa privativa para a elaboração de leis é norma de reprodução obrigatória nas Cartas dos

Estados e do Distrito Federal. Por conseguinte, há vício formal insuperável em ato legislativo

proposto por parlamentar que afete o provimento de cargos, a organização e o funcionamento da

Administração no âmbito do Poder Executivo, em especial no caso do regime híbrido da PCDF.

Nesse sentido, a jurisprudência deste Conselho Especial:

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal n. 102, de 2017. INICIATIVA PARLAMENTAR. NOMEAÇÃO DO DIRETOR-GERAL DA POLÍCIA

CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. LISTA TRÍPLICE. ELABORADA PELAS CATEGORIAS DOS

DELEGADOS DE POLÍCIA E POLICIAIS CIVIS DO DISTRITO FEDERAL. NOMEAÇÃO DO

DIRETOR-GERAL DO DETRAN. LISTA TRÍPLICE. SERVIDORES EFETIVOS. MATÉRIA DE

COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO

DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. INGERÊNCIA INDEVIDA NO FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CONFIGURADA.

1. O ordenamento jurídico não confere ao Legislativo a faculdade de apresentar projetos de lei ou

propostas de emendas à LODF que interfiram na organização e na estrutura dos órgãos e das

entidades da Administração Pública, porquanto tal competência é reservada ao Chefe do Poder

Executivo.

2. É inconstitucional a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal n. 102, de 2017, de iniciativa

parlamentar, que dispõe que a nomeação do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal e do Diretor-Geral do Departamento de Trânsito do Distrito Federal está sujeita à lista tríplice elaborada pelos integrantes de cada categoria, em razão do vício de iniciativa, porquanto a competência para

iniciar o processo legislativo referente a normas que disponham sobre atribuições e funcionamento

de órgãos da administração é do Chefe do Poder Executivo, nos termos dos arts. 71, § 1º, incisos I, II e IV, e 100, inciso X, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

A nulidade do processo legislativo em análise é insuperável, ainda que ocorra por meio de proposta de Emenda à Lei Orgânica. Embora seja hierarquicamente superior à lei ordinária, a espécie normativa

não tem o condão de superar o axioma da separação dos poderes, cláusula pétrea da Carta Magna. É

este o entendimento do Superior Tribunal Federal:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL

ESTADUAL. ESCOLHA DO DELEGADO-CHEFE DA POLÍCIA CIVIL. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. Não é materialmente inconstitucional a exigência de que o Chefe da Polícia Civil seja delegado de

carreira da classe mais elevada, conforme nova orientação do STF. Precedente: ADI 3.062, Rel. Min. Gilmar Mendes. 2. Todavia, a instituição de requisitos para a nomeação do Delegado-Chefe da

Polícia Civil é matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo (CRFB/1988, art. 61, § 1º, II, c e e), e, desta forma, não pode ser tratada por Emenda Constitucional de iniciativa parlamentar.

Precedentes. 3. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da EC nº

86/2013, do Estado de Rondônia, por vício de iniciativa. (ADI 5075/DF, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Julgamento: 19/08/2015, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, Publicação DJe-175

DIVULG 04-09-2015 PUBLIC 08-09-2015)

Ao revés do que alega a Câmara Legislativa nas informações, a emenda à Lei Orgânica é incapaz de

superar o vício de iniciativa, em especial ante a violação dos princípios da separação dos Poderes e da reserva legal. A questão foi objeto do Informativo 826 da Suprema Corte:

EC: vício de iniciativa e autonomia da Defensoria Pública - 6

O Plenário, em conclusão de julgamento e por maioria, indeferiu pedido de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade em que se pretendia a suspensão da eficácia do § 3º do art. 134 da

CF, introduzido pela EC 74/2013, segundo o qual se aplica às Defensorias Públicas da União e do

Distrito Federal o disposto no § 2º do mesmo artigo, este introduzido pela EC 45/2004, a assegurar

às Defensorias Públicas estaduais autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua

proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e

subordinação ao disposto no art. 99, § 2º, da CF — v. Informativos 802 e 804. O Colegiado

equacionou que a controvérsia diria respeito à aplicabilidade, às propostas de emenda

constitucional, da cláusula de iniciativa legislativa reservada à Presidência da República (CF, art. 61, § 1º). Além disso, discutia-se eventual ofensa ao postulado da separação de Poderes (CF, art.

60, § 4º, III) em decorrência da edição de emenda constitucional sobre matéria disposta no art. 61, § 1º, II, da CF, sem que o processo constituinte reformador tenha sido deflagrado pelo titular da

iniciativa fixada nesse dispositivo para as leis complementares e ordinárias. A respeito, o direito

constitucional pátrio inscreve a emenda constitucional entre os atos elaborados por meio de processo legislativo (CF, art. 59). A jurisprudência da Corte reconhece, com apoio no princípio da simetria, a inconstitucionalidade de emendas a Constituições estaduais, por inobservância da reserva de

iniciativa do Chefe do Executivo. Não há, por outro lado, precedente do Colegiado a assentar, no

plano federal, a sujeição do poder constituinte derivado à cláusula de reserva de iniciativa do chefe

do Executivo prevista de modo expresso no art. 61, § 1º, da CF, para o Poder Legislativo

complementar e ordinário (poderes constituídos). A orientação de que o poder das assembleias

legislativas de emendar constituições estaduais está sujeito à reserva de iniciativa do Executivo local existe desde antes do advento da CF/1988. O poder constituinte, originário ou derivado, delimita as matérias alçadas ao nível constitucional, e também aquelas expressamente atribuídas aos

legisladores ordinário e complementar. Assim, norma de constituição estadual dotada de rigidez não imposta pela Constituição Federal é contrária à vontade desta. Portanto, não se reveste de validade

constitucional a emenda a Constituição estadual que, subtraindo o regramento de determinada

matéria do titular da reserva de iniciativa legislativa, eleva-a à condição de norma constitucional.

Desse modo, emana da jurisprudência do STF a visão de que o poder constituinte estadual jamais é

originário. É poder constituído, cercado por limites mais rígidos do que o poder constituinte federal. A regra da simetria é exemplo disso. Por essa razão, as assembleias legislativas se submetem a

limites rígidos quanto ao poder de emenda às constituições estaduais. Entretanto, não há precedentes no sentido de que as regras de reserva de iniciativa contempladas no art. 61 da CF alcançam o

processo de emenda à Constituição disciplinado em seu art. 60.

ADI 5296 MC/DF, rel. Min. Rosa Weber, 18.5.2016. (ADI-5296) (grifo nosso)

Alexandre de Moraes, ao lecionar sobre vício de iniciativa e sanção, cita a advertência de Marcelo

Caetano: “um projeto resultante de iniciativa inconstitucional sofre de um pecado original, que a

sanção não tem a virtude de apagar” (in Direito Constitucional, 21ª edição, p. 624).

A invalidade da norma pode ser indicada até pelo princípio da proporcionalidade, no aspecto racional. Conforme informou Ofício da Direção-Geral da Polícia Civil, “é digno de nota que a carreira de

Agente Policial de Custódia caminha para extinção, sendo que o último concurso para ingresso foi

em 2005. Assim, não soa razoável atribuir cargos de chefia para uma carreira que num futuro

próximo não terá mais integrantes na atividade” (ID 25470970, pg. 4).

Acompanho o e. Relator e julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade, com

efeitos ex tunc e erga omnes, da Emenda à Lei Orgânica 111/2019.

A Senhora Desembargadora ANA MARIA AMARANTE - 16º Vogal

Acompanho o eminente Relator quanto à admissibilidade da demanda, presentes que se encontram os seus pressupostos, bem como quanto à conversão do rito para o julgamento definitivo previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999 e art. 146 do RITJDFT, em razão do atendimento ao rito procedimental

estabelecido, da simplicidade da causa, da instrução suficiente e da relevância social da medida.

Como já relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade promovida pela Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios contra a Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111, de 2019, que acrescentou o § 16 ao artigo 119 da LODF. A referida Emenda à LODF possui o seguinte teor:

“Art. 1º O art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal é acrescido do § 16, com a seguinte redação:

§ 16. A Polícia Civil do Distrito Federal pode dispor de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos, devendo seu dirigente ser escolhido entre os integrantes da

categoria funcional de Agente Policial de Custódia .

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.” (grifei).

inconstitucionalidade material por violação à separação dos poderes. Alega violação aos artigos 53;

70, § 3º; e 71, § 1º, incisos I, II e IV, todos da LODF.

Requer a procedência do pedido e a declaração, com efeito erga omnes e ex tunc, de

inconstitucionalidade da Emenda nº 111/2019.

A LODF dispõe que:

“Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o

Legislativo.

(…)

Art. 70. (…)

§ 3º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda que ferir princípios da Constituição

Federal.

(…)

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos

nesta Lei Orgânica, cabe:

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e

fundacional, ou aumento de sua remuneração;

II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

(…)

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e

atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública;

(...)

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;

(...)

X - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, na forma

desta Lei Orgânica;”.

que assegura a observância aos limites do poder de reforma do poder constituinte derivado decorrente, quais sejam, as cláusulas pétreas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal e às normas de

observância obrigatórias reproduzidas nessa norma jurídica.

As matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 61, § 1º, da

Constituição Federal, são de observância obrigatória nas Constituições Estaduais e Lei Orgânica do

Distrito Federal, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal (ADI 1.1961-1/RO; ADI

1.197-9/RO; ADI 3176/AP).

No tocante às emendas à lei orgânica, de iniciativa parlamentar, que disponham sobre a

Administração Pública, o Supremo Tribunal Federal também tem consolidado entendimento de que

“matéria restrita à iniciativa do Poder Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional

de origem parlamentar” (STF. Plenário. ADI 2.966, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgado em

06/04/2005).

No caso, como bem pontuado pela Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, a

instituição de unidade especializada de custódia de presos provisórios e bens apreendidos na estrutura organizacional da Polícia Civil do DF, interfere na organização e funcionamento de órgãos da

administração pública, o que só poderia ocorrer por emenda à LODF de iniciativa privativa do

Governador do Distrito Federal.

Há também infringência à iniciativa privativa quando a emenda à LODF em tela institui regra

restritiva de nomeação do dirigente dessa unidade, quando prevê que a indicação deverá recair sobre ocupante de cargo efetivo de Agente Policial de Custódia.

Essa Corte de Justiça já se posicionou nesse sentido antes. Segue ementa de julgado de minha

relatoria:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA À LEI ORGÂNICA - MUDANÇA DE REGIME CELETISTA PARA ESTATUTÁRIO. INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO -COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR - VÍCIO DE INICIATIVA

1. As matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 61, § 1º, da

Constituição Federal, são de observância obrigatória nas Constituições Estaduais e Lei Orgânica do Distrito Federal.

2. Cabendo ao Poder Executivo a organização e funcionamento da Administração Pública, bem como a iniciativa de leis a esse respeito, a ele cabe também a iniciativa das propostas de emendas à Lei

Orgânica sobre o tema, nos termos do que estabelece o art. 71, § 1º, da LODF, tomado em simetria.

3. Emenda à Lei Orgânica proposta por parlamentar, com a finalidade de permitir que empregados públicos migrem do regime celetista para o estatutário, acarreta usurpação de competência

legislativa, uma vez que a matéria insere-se no rol da competência privativa do Chefe do Poder

Executivo local, deixando claro a inconstitucionalidade formal da referida norma.

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc e erga omnes.

(Acórdão 1011667, 20160020009806ADI, Relator: ANA MARIA AMARANTE, CONSELHO

ESPECIAL, data de julgamento: 11/4/2017, publicado no DJE: 26/4/2017. Pág.: 40-41)”.

Executivo a organização e funcionamento da Administração Pública, bem como a iniciativa de leis a

esse respeito, a ele cabe também a iniciativa das propostas de emendas à Lei Orgânica sobre o tema,

nos termos do que estabelece o art. 71, § 1º, da LODF, tomado em simetria.

A propositura da emenda objeto do presente controle de constitucionalidade ofende regras do processo legislativo, caracterizando nítido vício de iniciativa.

Vale ressaltar que a observância às normas relativas ao processo legislativo é imperativa, sob pena de colocar em xeque o Estado Democrático de Direito, ao incorrer em violação a um de seus mais

basilares princípios, que é a separação e independência dos Poderes. Já propugnou o Egrégio Supremo Tribunal Federal que"as regras básicas do processo legislativo federal são de observância

obrigatória pelos Estados-membros e Municípios."(ADI 2731, Relator (a): Min. CARLOS

VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2003, DJ 25-04-2003 PP-00033 EMENT

VOL-02107-01 PP-00198).

Assim, tratando-se de matérias de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo, a Câmara

Legislativa não pode, nem mesmo por emendas à LODF , violar a regra.

Clara está, portanto, a inconstitucionalidade formal da emenda à lei orgânica, de iniciativa

parlamentar, que desrespeitou a iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, e a

inconstitucionalidade material, que causa a quebra da separação e harmonia entre os poderes

executivo e legislativo, estatuída no art. 53 da LODF.

Ante o exposto, acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido e declarar a

inconstitucionalidade da Emenda nº 111/2019 à Lei Orgânica do Distrito Federal , com efeitos e

eficácia ex tunc e erga omnes.

É como voto.

O Senhor Desembargador JAIR SOARES - 17º Vogal

Com o relator

A Senhora Desembargadora VERA ANDRIGHI - 18º Vogal

Com o relator

O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - 19º Vogal

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pela PROCURADORA-GERAL DE

JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS, com pedido de medida cautelar,

pugnando pela declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº

111/2019, que acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

Em petição inicial (ID 25470964) e aditamento (ID 25470967), a Procuradora-Geral de Justiça

entende haver inconstitucionalidade formal (por vício de inciativa legislativa) e material (por violação a princípios constitucionais) no dispositivo questionado nos termos dos artigos 53, 70, § 3º, 71, § 1º,

incisos I, II e IV, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

Para isso, afirma usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo do Distrito

Federal para legislar sobre provimento de cargos públicos, organização e funcionamento de entidades da administração pública do Distrito Federal, infringindo assim ao princípio da separação dos poderes.

Pugna pelo deferimento da medida cautelar e, no mérito, a procedência do pedido para declarar a

inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc e erga omnes, da Emenda à Lei Orgânica do Distrito

Federal nº 111 de 2019.

TJDFT e determinou a intimação das partes para prestarem informações.

A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal presta informações defendendo a

constitucionalidade da norma impugnada e pede o indeferimento do pedido da medida cautelar e a

improcedência do pedido, conforme ID 25470979.

O Governador do Distrito Federal, a Procuradora-Geral do Distrito Federal e a Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, atuando como custos legis, manifestaram-se pelo

deferimento do pedido cautelar e pela procedência do pedido de mérito, IDs 25470975, 25470981,

25470983 e 25470985.

Pois bem. A Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019, de iniciativa parlamentar,

publicada no Diário Oficial do Distrito Federal nº 82 de 03 de maio de 2019, acrescentou o § 16 ao

artigo 119 da LODF.

A norma questionada tem por finalidade possibilitar à Polícia Civil do Distrito Federal a instituição de unidade especializada na custódia de presos provisórios e bens apreendidos, além de limitar a

nomeação de seu dirigente aos integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia, nos seguintes termos:

EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 111, DE 2019

(Autoria: Deputado Wellington Luiz e outros)

Acrescenta o § 16 ao art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

A MESA DIRETORA DA CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL, nos termos do

art. 70, § 2º, da Lei Orgânica, promulga a seguinte emenda ao texto da referida Lei:

Art. 1º O art. 119 da Lei Orgânica do Distrito Federal é acrescido do § 16, com a seguinte redação:

§ 16. A Polícia Civil do Distrito Federal pode dispor de unidade especializada na custódia de presos

provisórios e bens apreendidos, devendo seu dirigente ser escolhido entre os integrantes da categoria funcional de Agente Policial de Custódia.

Art. 2º Esta Emenda à Lei Orgânica entra vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, 25 de abril de 2019.

De fato, o requerente apresenta-se com razão quando destaca a inconstitucionalidade da norma

impugnada. Vejamos.

Ao analisar a legislação em comento, logo se vê as inconstitucionalidades apontadas, visto que a

norma impugnada, ao ser originada por projeto de lei de iniciativa de parlamentar, invade

competência privativa do Governador do Distrito Federal principalmente quando cria, estrutura e

reestrutura atribuições de Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública, bem como dispõe sobre servidores públicos do distrito federal e provimento de cargos, como bem

analisado pelo i. Relator.

Tanto é assim que os artigos 71, § 1º, II e IV e 100, VI e X, ambos da Lei Orgânica do Distrito

Federal, são explícitos quanto à competência privativamente do Chefe do Poder Executivo na

iniciativa de leis que disponham sobre servidor público do Distrito Federal e seu regime jurídico,

atribuições dos órgãos e entidades da administração pública, além da organização e funcionamento da administração do Distrito Federal.

Ademais, a possibilidade de emendar as disposições da Lei Orgânica do Distrito Federal por meio de proposta de, pelo menos, um terço, dos membros da Câmara Legislativa, conforme art. 70 da LODF, não autoriza a inobservância da competência privativa do Governador do Distrito Federal.

Outrossim, conforme bem registrado pelo i. Desembargador Relator, verifica-se também ofensa ao

princípio da separação dos poderes e violação as normas do processo legislativo, por tudo já

explicado, nos termos do art. 53 e 70, § 3º, ambos da LODF.

Assim, por extrapolar o campo normativo reservado ao ente distrital de forma a afrontar os arts. 53,

70, § 3º, 71, § 1º, II e IV, 100, VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, alternativa não resta senão anuir com a inconstitucionalidade da Lei em comento pelos vícios formal e material apontados.

Pelo exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO , para declarar a inconstitucionalidade da

Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 111/2019, por vícios formal e material e efeitos erga

omnes e ex tunc.

É o meu voto.

DECISÃO

Julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do

Distrito Federal nº 111/2019, com efeitos" ex tunc "e" "erga omnes". Unânime.

Disponível em: https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1271758479/5600920198070000-df-0000560-0920198070000/inteiro-teor-1271758654

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