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12 de Dezembro de 2018
2º Grau

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios TJ-DF : 20170020137013 DF 0014608-41.2017.8.07.0000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

TJ-DF__20170020137013_41ed5.pdf
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Poder Judiciário da União Fls. _____

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS




Órgão 


CONSELHO ESPECIAL 

Classe 


AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 

N. Processo 


20170020137013ADI
(0014608-41.2017.8.07.0000) 

Requerente(s) 


GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL E
OUTROS 

Requerido(s) 


MESA DIRETORA DA CÂMARA LEGISLATIVA
DO DISTRITO FEDERAL 

Relator 


Desembargador JOÃO TIMÓTEO DE
OLIVEIRA 

Acórdão N. 


1134888 

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS COMPLEMENTARES DISTRITAIS N. 904/2015 E 931/2017. COBRANÇA EXTRAJUDICIAL DE CRÉDITOS DA FAZENDA PÚBLICA. VEDAÇÃO AO PROTESTO EM CARTÓRIO DE REGISTRO PÚBLICO E À INCLUSÃO DE DEVEDORES EM CADASTROS DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO. REGRAS DE COMPETÊNCIA CONCORRENTE. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE REGISTROS PÚBLICOS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE.

1. Não tendo sido demonstradas particularidades de interesse local que fundamentem a proposição dentro do território do Distrito Federal, conclui-se que as normas que proíbem o protesto de certidões da dívida ativa distrital exorbitam o poder normativo do legislador local no exercício da competência legislativa concorrente para editar normas suplementares às normas gerais sobre a cobrança de dívidas no âmbito da administração pública.

2. Com efeito, o parágrafo único do art. 1º da Lei n. 9.492/1997, concernente aos serviços de protesto de títulos e outros Código de Verificação :2018ACOPMKLM2VF3LZ32RLO1VST

GABINETE DO DESEMBARGADOR JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA 1

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documentos de dívida, incluiu no rol de títulos sujeitos a protesto as certidões da dívida ativa, abrangendo aquelas expedidas pelo Distrito Federal, não deixando espaço para que o legislador distrital estabeleça orientação em sentido diametralmente oposto.

3. Ainda que a pretexto de regular matéria tributária, a Lei Complementar Distrital n. 931/2017, em essência, veda o protesto de determinados títulos de dívida, assunto que é diretamente relacionado aos registros públicos, matéria cuja competência legislativa foi reservada pela Constituição Federal à União, de forma privativa, nos termos do art. 22, inciso XXV. 4. A execução fiscal tornou-se obsoleta como instrumento principal para a satisfação dos créditos tributários, devendo ser repensados os métodos ordinários utilizados para a arrecadação desses valores.

5. Assim, ao subtrair do administrador público a possibilidade de protesto de títulos da dívida ativa e de inscrição do contribuinte devedor em cadastros de inadimplentes para receber os créditos da Fazenda Pública, o legislador ordinário privilegia um grupo singularizado de inadimplentes, em detrimento da facilitação da cobrança e arrecadação de recursos financeiros com redução de custos para a Fazenda Pública, o que afeta diretamente o orçamento público e as atividades exercidas pela Administração Pública, incluídos aí os serviços públicos à sociedade como um todo.

6. A vedação da utilização do protesto dos títulos de crédito da Fazenda Pública nos cartórios de registro público e da inscrição do administrado inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito, portanto, restringe a racionalização dos procedimentos de cobrança de dívidas pelo Poder Público, em especial a desjudicialização da execução fiscal, subtraindo do Poder Executivo uma das formas mais eficientes para combater o inadimplemento, resultando em manifestos prejuízos para a Fazenda Pública e, em igual medida, para a sociedade.

7. Nessa perspectiva, as proibições impostas pelos dispositivos legais questionados também ofendem os princípios da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade.

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8. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei Complementar Distrital n. 904/2015, e da integralidade da Lei Complementar Distrital n. 931/2017, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.

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A C Ó R D Ã O

Acordam os Senhores Desembargadores do CONSELHO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA - Relator, FLAVIO ROSTIROLA - 1º Vogal, TEÓFILO CAETANO - 2º Vogal, NILSONI DE FREITAS CUSTODIO - 3º Vogal, JOÃO BATISTA TEIXEIRA - 4º Vogal, GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA - 5º Vogal, MARIO MACHADO - 6º Vogal, ROMEU GONZAGA NEIVA - 7º Vogal, VERA ANDRIGHI - 8º Vogal, CRUZ MACEDO - 9º Vogal, MARIO-ZAM BELMIRO - 10º Vogal, J.J. COSTA CARVALHO - 11º Vogal, SANDRA DE SANTIS - 12º Vogal, ANA MARIA AMARANTE - 13º Vogal, ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - 14º Vogal, SÉRGIO ROCHA - 15º Vogal, ARNOLDO CAMANHO - 16º Vogal, SEBASTIÃO COELHO - 17º Vogal, SIMONE LUCINDO - 18º Vogal, ROMÃO C. OLIVEIRA - 19º Vogal, sob a presidência do Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA, em proferir a seguinte decisão: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE À UNANIMIDADE. EFEITOS "EX TUNC" E FORÇA EM RELAÇÃO A TODOS. , de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.

Brasilia (DF), 23 de Outubro de 2018.

Documento Assinado Eletronicamente

JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA

Relator

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R E L A T Ó R I O

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Distrito Federal contra a Lei Complementar Distrital n. 904, de 28 de dezembro de 2015 , que vedou a inclusão de contribuintes devedores em cadastros de proteção ao crédito, e contra a Lei Complementar Distrital n. 931, de 16 de agosto de 2017 , que alterou o Código Tributário do Distrito Federal para proibir o protesto de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária e não tributária, inscritos ou não na dívida ativa, bem como a inclusão desses créditos nos cadastros que prestam serviços de proteção ao crédito.

O Governador do Distrito Federal alega que existe vício formal de iniciativa a macular a validade dos atos normativos questionados, porque interferem na competência da União para editar normas gerais sobre Direito Tributário e para dispor sobre Direito Processual, em afronta aos arts. 14 e 17, inciso I, § 1º, da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

Aduz que as normas impugnadas também sofrem vício material de inconstitucionalidade, porque violam o dever de solidariedade social inscrito no art. 3º, V, da LODF, do qual se extrai o dever de pagar tributos.

Assim, requer a procedência do pedido para declarar, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes, a inconstitucionalidade da parte final do art. 3º da Lei Complementar Distrital n. 904/2015 e da integralidade da Lei Complementar Distrital n. 931/2017 por ofensa aos arts. 3º, inciso V, 14 e 17, inciso I, § 1º, todos da LODF (fls. 02/10 e 40/43).

O rito abreviado inicialmente adotado (fl. 16) foi convertido em rito ordinário, ante o aditamento à inicial promovido pelo Governador para incluir a LC n. 931/2017 no bloco normativo a ser considerado para fins de controle de constitucionalidade (fl. 52, verso). A medida cautelar foi, então, deferida com efeitos retroativos, suspendendo a eficácia dos dispositivos impugnados desde a sua edição (fls. 63/79).

A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal prestou informações sobre o mérito da ação às fls. 85/92, defendendo a manutenção das vedações instituídas pelas leis em comento.

Argumenta que o protesto das dívidas públicas e a inclusão do nome do contribuinte inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito constituem sanção política e quebra não autorizada do sigilo fiscal, bem como caracterizam meios coercitivos indiretos e abusivos de cobrança de tributos, porque constrangem

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o devedor de forma desproporcional ao restringir o seu crédito perante o mercado de consumo, a despeito de inúmeros instrumentos de cobrança dos créditos tributários à disposição da Fazenda Pública distrital.

O Procurador-Geral do Distrito Federal , na qualidade de curador da norma, mais uma vez corroborou a argumentação expendida pelo Chefe do Poder Executivo, postulando o julgamento procedente da ação para reconhecer o vício formal e material do dispositivo impugnado. Acrescenta que as proibições criadas pelos atos normativos em exame restringiram a racionalização da execução fiscal e sua desjudicialização, ferindo os princípios da proporcionalidade e da eficiência da administração pública (fls. 94/100).

A Procuradoria-Geral de Justiça reitera os termos da manifestação de fls. 31/36, oficiando pelo julgamento improcedente da ação, ressaltando não haver excessos ou inconstitucionalidades evidentes, prevalecendo a presunção de constitucionalidade da norma impugnada (fl. 102).

É o relatório.

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V O T O S

O Senhor Desembargador JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA - Relator

A Lei Complementar Distrital n. 904/2015 dispõe sobre a racionalização no ajuizamento de execuções fiscais e regula a inscrição e a cobrança da dívida ativa do Distrito Federal, proibindo, contudo, a inclusão de contribuintes devedores no Serviço de Proteção ao Crédito - SPC e no Serasa.

A Lei Complementar Distrital n. 931/2017, por sua vez, acrescenta o § 2º ao art. 34 do Código Tributário do Distrito Federal, que versa sobre a cobrança e o recolhimento dos tributos, vedando o protesto e a inclusão de créditos da Fazenda Pública, tributários e não tributários, inscritos ou não na dívida ativa do Distrito Federal, no cadastro de entidades que prestam serviços de proteção ao crédito.

As normas impugnadas têm a seguinte redação, no que é pertinente à análise jurídica do caso:

LEI COMPLEMENTAR Nº 904, DE 28 DE DEZEMBRO DE 2015

(Autoria do Projeto: Poder Executivo)

Dispõe sobre a racionalização no ajuizamento de execuções fiscais, regula a inscrição e a cobrança da dívida ativa do Distrito Federal e dá outras providências.

O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL,

Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

(...) Art. 3º Os órgãos responsáveis pela cobrança da dívida ativa do Distrito Federal podem realizar os atos que viabilizem a satisfação amigável de créditos inscritos, mediante câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos envolvendo a Administração Pública, vedada a inclusão de contribuintes devedores no Serviço de Proteção ao Crédito - SPC e no Serasa. (Grifo nosso.)

(...) Art. 12. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos em relação ao art. 4º no prazo de 180 dias.

Art. 13. Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial o art. 12 da Lei Complementar nº 781, de 1º de outubro de 2008.

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Brasília, 28 de dezembro de 2015

128º da República e 56º de Brasília

RODRIGO ROLLEMBERG

LEI COMPLEMENTAR Nº 931, DE 16 DE AGOSTO DE 2017

(Autoria do Projeto: Deputada Liliane Roriz)

Acrescenta parágrafo ao art. 34 da Lei Complementar nº 4, de 30 de dezembro de 1994, que dispõe sobre o Código Tributário do Distrito Federal.

O Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal promulga, nos termos do § 6º do art. 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal, a seguinte Lei Complementar, oriunda de Projeto vetado pelo Governador do Distrito Federal e mantido pela Câmara Legislativa do Distrito Federal:

Art. 1º Fica acrescentado o seguinte § 2º ao art. 34 da Lei Complementar nº 4, de 30 de dezembro de 1994, renumerando-se o parágrafo único para § 1º:

§ 2º É vedado o protesto e a inclusão de créditos da Fazenda Pública, tributários e não tributários, inscritos ou não na dívida ativa do Distrito Federal, no cadastro de entidades que prestem serviços de proteção ao crédito. (Grifo nosso.)

Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, 18 de agosto de 2017

DEPUTADO JOE VALLE

Presidente

Com a alteração promovida pela Lei Complementar Distrital n. 931/2017, o art. 34 do Código Tributário do Distrito Federal passou a ter a seguinte redação:

Art. 34. A cobrança e o recolhimento dos tributos far-se-ão na forma e nos prazos estabelecidos na legislação aplicável.

§ 1º É facultado à autoridade administrativa proceder à cobrança amigável

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após o término do prazo para recolhimento do tributo, sem prejuízo das cominações legais que couberem, enquanto não ajuizado o débito para cobrança executiva. (Parágrafo renumerado pela Lei Complementar nº 931, de 16/8/2017.)

§ 2º É vedado o protesto e a inclusão de créditos da Fazenda Pública, tributários e não tributários, inscritos ou não na dívida ativa do Distrito Federal, no cadastro de entidades que prestem serviços de proteção ao crédito. (Parágrafo acrescido pela Lei Complementar nº 931, de 16/8/2017) (Grifo nosso.)

Vício formal de inconstitucionalidade - Inobservância das regras de competência concorrente

A Constituição Federal estabelece a competência legislativa concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal para legislar sobre matéria tributária:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário , financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (Grifo nosso.)

A competência legislativa concorrente entre os entes federativos, nos termos do art. 24 da Constituição Federal, determina que a União expedirá as normas gerais, cabendo aos estados e ao Distrito Federal minudenciar a legislação geral editada pela União, estabelecendo normas suplementares próprias, adequadas às suas peculiaridades locais ou regionais e ao cumprimento de interesses públicos específicos, desde que observados os parâmetros ou diretrizes gerais emanados da União.

Em face dessa hierarquia das normas definida pela Constituição, a atividade de produção normativa dos estados e do Distrito Federal deve encontrar seu fundamento nas normas gerais criadas pela União, observando nelas também o seu limite material. Ou seja, as normas específicas implementadas não podem

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suplantar os termos da legislação geral e a elas devem estrita correspondência.

Em sua forma pura, a competência legislativa concorrente visa à descentralização das atividades de normatização de assuntos de interesse local ou regional, mas que dizem respeito ao funcionamento do Estado brasileiro como um todo, possibilitando a harmonização dos interesses públicos de todos os entes políticos.

O Supremo Tribunal Federal fixou parâmetros a respeito da matéria, afirmando que o regramento pela legislação estadual, em casos de competência concorrente, somente é possível em caráter suplementar, quando não houver regulamentação federal, ou, existindo normas federais, para definir as peculiaridades regionais, bem como para preencher vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, mas sem que seja permitido ao legislador estadual, em qualquer caso, dispor em diametral objeção às normas e princípios gerais já estabelecidos:

EMENTA: 1. ADIN. Legitimidade ativa de Governador de Estado e pertinência temática. Presente a necessidade de defesa de interesses do Estado, ante a perspectiva de que a lei impugnada venha a importar em fechamento de um mercado consumidor de produtos fabricados em seu território, com prejuízo à geração de empregos, ao desenvolvimento da economia local e à arrecadação tributária estadual, reconhece-se a legitimidade ativa do Governador do Estado para propositura de ADIn. Posição mais abrangente manifestada pelo Min. Sepúlveda Pertence. 2. Caráter interventivo da ação não reconhecido. 3. Justificação de urgência na consideração de prejuízo iminente à atividade produtiva que ocupa todo um município goiano e representa ponderável fonte de arrecadação tributária estadual. 4. ADIN. Cognição aberta. O Tribunal não está adstrito aos fundamentos invocados pelo autor, podendo declarar a inconstitucionalidade por fundamentos diversos dos expendidos na inicial. 5. Repartição das Competências legislativas. CF arts. 22 e 24. Competência concorrente dos Estados-membros. Produção e consumo (CF, art. 24, V); proteção de meio ambiente (CF, art. 24, VI); e proteção e defesa da saúde (CF, art. 24, XII). No sistema da CF/88, como no das anteriores, a competência legislativa geral pertence à União Federal. A residual ou implícita cabe aos Estados que "podem legislar sobre as matérias que não estão reservadas à União e

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que não digam respeito à administração própria dos Municípios, no que concerne ao seu peculiar interesse" (Representação nº 1.153-4/RS, voto do Min. Moreira Alves). O espaço de possibilidade de regramento pela legislação estadual, em casos de competência concorrente abre-se: (1) toda vez que não haja legislação federal, quando então, mesmo sobre princípios gerais, poderá a legislação estadual dispor; e (2) quando, existente legislação federal que fixe os princípios gerais, caiba complementação ou suplementação para o preenchimento de lacunas, para aquilo que não corresponda à generalidade; ou ainda, para a definição de peculiaridades regionais. Precedentes. 6. Da legislação estadual, por seu caráter suplementar, se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha dispor em diametral objeção a esta. Norma estadual que proíbe a fabricação, ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou produtos à base de amianto está em flagrante contraste com as disposições da Lei federal nº 9.055/95 que expressamente autoriza, nos seus termos, a extração, industrialização, utilização e comercialização da crisotila. 7. Inconstitucionalidade aparente que autoriza o deferimento da medida cautelar. 8. Medida liminar parcialmente deferida para suspender a eficácia do artigo , §§ 1º, 2º e 3º, do art. 2º, do art. 3º, §§ 1º e 2º e do parágrafo único do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul, até julgamento final da presente ação declaratória de inconstitucionalidade. (ADI 2396 MC, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 26/09/2001, DJ 14-12-2001 PP-00023 EMENT VOL-02053-03 PP-00605) (Grifo nosso.)

Nessa senda, observe-se que, no exercício de sua competência legislativa geral sobre matéria tributária, a União elaborou a Lei n. 12.767/2012, por meio da qual acrescentou o parágrafo único ao art. da Lei n. 9.492/1997, concernente aos serviços de protesto de títulos e outros documentos de dívida, para incluir no rol de títulos sujeitos a protesto as certidões da dívida ativa, abrangendo aquelas expedidas pelo Distrito Federal:

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Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012) (Grifo nosso.)

Assim, não há dúvidas de que a norma geral elaborada pela União confere às certidões da dívida ativa dos estados, do Distrito Federal e dos municípios a natureza de títulos sujeitos a protesto, não deixando espaço para que o legislador distrital estabeleça orientação diametralmente oposta, como faz nas normas impugnadas, proibindo o protesto dessas certidões, pois limitado materialmente pelas condicionantes decorrentes da competência legislativa suplementar na espécie, consoante acima explicado.

Nesse sentido, destaque-se que as normas gerais têm como finalidade a uniformização do procedimento em todo o território nacional, não se justificando o tratamento diferenciado da matéria em um determinado estado da federação quando não se verifica qualquer singularidade que o destaque dos demais entes federativos.

Não tendo sido demonstradas particularidades de interesse local que fundamentem a proposição dentro do território do Distrito Federal, é possível concluir que as normas que proíbem o protesto de certidões da dívida ativa distrital exorbitam o poder normativo do legislador local no exercício da competência legislativa concorrente para editar normas suplementares às normas gerais sobre a cobrança de dívidas no âmbito da administração pública.

Tais normas violam o disposto nos arts. 14 e 17 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que estabelecem regras para a repartição da competência legislativa entre os entes políticos que constituem a federação:

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Art. 14. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, cabendo-lhe exercer, em seu território, todas as competências que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal.

Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

(...) § 1º O Distrito Federal, no exercício de sua competência suplementar, observará as normas gerais estabelecidas pela União.

§ 2º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, o Distrito Federal exercerá competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades.

§ 3º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia de lei local, no que lhe for contrário.

Vício formal de inconstitucionalidade - Usurpação de competência legislativa da União

De outro tanto, ainda que a pretexto de regular matéria tributária, a Lei Complementar Distrital n. 931/2017, em essência, veda o protesto de determinados títulos de dívida, assunto que é diretamente relacionado aos registros públicos, matéria cuja competência legislativa foi reservada pela Constituição Federal à União, de forma privativa, nos termos do art. 22, inciso XXV.

Vício material de inconstitucionalidade - Violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da eficiência

Consoante afirmado por ocasião do julgamento do pedido de medida cautelar, os dispositivos legais questionados, na sua redação originária, antes das modificações introduzidas pela Câmara Legislativa, pretendiam simplificar a cobrança de créditos da Fazenda Pública, estimulando o uso de instrumentos extrajudiciais para incentivar o pagamento espontâneo ou forçar o cumprimento das obrigações pelo administrado, sem os custos elevados de um processo judicial, em observância aos critérios de eficiência administrativa e economicidade.

A par dos mecanismos de composição extrajudicial de conflitos, a sistemática da legislação tributária no território brasileiro e a jurisprudência nacional

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vêm considerando o protesto dos títulos de crédito nos cartórios de registro público e a inscrição do administrado inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito meios eficazes à disposição do Administrador para reduzir os custos de cobrança dos créditos da Fazenda Pública, aumentar o percentual de arrecadação fiscal e conscientizar o contribuinte sobre a importância da regularidade e da pontualidade no cumprimento de suas obrigações tributárias e não tributárias, para fins de manutenção e desenvolvimento dos serviços públicos.

Essa foi a conclusão do STF no julgamento da ADI 5.135, no qual registrou-se que, conquanto a Lei n. 6.830/1980 estabeleça que a execução fiscal constitui instrumento típico de cobrança judicial da dívida ativa, não exclui a possibilidade de instituição e manejo de mecanismos extrajudiciais de cobrança, como o protesto, sem qualquer incompatibilidade com a execução fiscal. Os institutos seriam complementares, na medida do êxito de cada procedimento no que tange à quitação dos créditos fiscais.

O Ministro Relator da ADI, inclusive, destacou que, em caso de cobrança de créditos de pequena monta, a via extrajudicial seria a única via possível.

Com efeito, a Lei Complementar Distrital n. 904/2015 estabelece medidas de racionalização no ajuizamento de execuções fiscais, dentre as quais figura a possibilidade de dispensa do ajuizamento de ações de execução fiscal de créditos de ICMS inferiores a R$ 15.000,00 e demais créditos tributários e não tributários abaixo de R$ 5.000,00, quando inscritos em dívida ativa, segundo critérios de conveniência e oportunidade da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (art. 1º); bem como a desnecessidade de inscrição na dívida ativa fazendária e o cancelamento das inscrições já efetuadas dos créditos fiscais inferiores a R$ 350,00 por devedor, sem direito a compensações ou restituições de quantias eventualmente pagas (arts. 4º, 5º e 6º).

A Fazenda Pública distrital, portanto, autoriza o não ajuizamento de execuções fiscais por falta de interesse de agir nos casos em que o custo da cobrança judicial supera o valor do próprio crédito fiscal.

Sem a possibilidade de protesto do título de crédito público ou de inclusão do devedor nos cadastros de inadimplentes, não restaria à Fazenda Pública outra opção a não ser renunciar integralmente a receita decorrente desses créditos, ou negociar a dívida, renunciando parcialmente o crédito fiscal.

De qualquer forma, haveria prejuízo para a arrecadação fiscal, com reflexo direto no orçamento público e, consequentemente, no funcionamento da administração pública e dos serviços públicos por ela prestados à população.

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A vedação da utilização desses mecanismos extrajudiciais, portanto, tanto o protesto, como a inscrição em cadastros de inadimplentes, reprime a racionalização dos procedimentos de cobrança de dívidas pelo Poder Público, em especial a desjudicialização da execução fiscal, subtraindo do Poder Executivo uma das formas mais eficientes para combater o inadimplemento, resultando em manifestos prejuízos para a Fazenda Pública e, em igual medida, para a sociedade.

Nessa perspectiva, é preciso ressaltar que mesmo o Poder Judiciário é duramente atingido pela vigência das normas questionadas. Com efeito, o mais recente estudo levado a efeito pelo CNJ sobre os números da Justiça, tendo por base o ano de 2017[1], apontou que a maior parte dos processos de execução é composta pelas execuções fiscais, que são os principais responsáveis pela alta taxa de congestionamento do Poder Judiciário. Também foi verificado que o maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual, que concentra 85% desses processos.

O estudo demonstrou, ainda, um crescimento anual gradativo na quantidade de execuções fiscais pendentes, desde o ano de 2009, com base no qual concluiu-se que, mesmo que o Judiciário parasse de receber novas execuções fiscais, seriam necessários 11 anos para liquidar o acervo existente.

No caso do TJDFT, as execuções fiscais representam 60,8% do acervo processual total e um congestionamento de 95%, o que significa que, a cada cem processos de execução fiscal, somente 5 são baixados.

Dentre outras constatações realizadas pelo CNJ, foi consignado no relatório analítico que as execuções fiscais são o principal fator de morosidade do Poder Judiciário e são ajuizadas como último recurso, ante as frustradas tentativas de recuperação do crédito tributário pela via administrativa. Em razão disso, o processo judicial repete diligências para a localização do devedor ou de patrimônio suficiente para satisfazer o crédito tributário que já foram adotadas, sem sucesso, pela administração fazendária. Assim, chegam ao Judiciário os títulos de dívidas antigas, que têm menor probabilidade de recuperação.

Das informações estatísticas apresentadas, portanto, infere-se que a execução fiscal tornou-se obsoleta como instrumento principal para a satisfação dos créditos tributários, devendo ser repensados os métodos ordinários utilizados para a arrecadação desses valores.

Dessa forma, ao oferecer tratamento mais benéfico e protetor ao administrado em débito com a Fazenda Pública, dificultando os procedimentos extrajudiciais de cobrança dos créditos fiscais, as normas impugnadas estimulam o inadimplemento e, com isso, prejudicam a arrecadação do Poder Executivo,

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sobrecarregam o Poder Judiciário e também oneram os contribuintes que cumprem pontualmente suas obrigações, o que, além de não ser razoável, nem proporcional, viola os postulados da justiça social e da solidariedade, bem como o direito básico do cidadão à adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral, garantidos pelo art. 3º, incisos III, IV e V, da LODF:

Art. 3º São objetivos prioritários do Distrito Federal:

(...) III - preservar os interesses gerais e coletivos;

IV - promover o bem de todos;

V - proporcionar aos seus habitantes condições de vida compatíveis com a dignidade humana, a justiça social e o bem comum;

Nessa perspectiva, as proibições impostas pelos dispositivos legais questionados ofendem os princípios da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade, violando, também, o art. 19 da LODF:

Art. 19. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Distrito Federal obedece aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade , motivação, transparência, eficiência e interesse público , e também ao seguinte:

Omissis.

Ao subtrair do administrador público a possibilidade de protesto de títulos da dívida ativa e de inscrição do contribuinte devedor em cadastros de inadimplentes para receber os créditos da Fazenda Pública, o legislador ordinário privilegia um grupo singularizado de inadimplentes, em detrimento da facilitação da cobrança e arrecadação de recursos financeiros com redução de custos para a Fazenda Pública, o que afeta diretamente o orçamento público e as atividades exercidas pela Administração Pública, incluídos aí os serviços públicos à sociedade

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como um todo.

Ademais, ressalte-se que no julgamento da ADI 5.135, o STF declarou a constitucionalidade e a legitimidade do protesto das certidões de dívida ativa, fixando a tese de que a utilização desse recurso não restringe de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constitui sanção política.

O acórdão foi assim ementado:

Ementa: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. , parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade. 1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. (...) 3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada "sanção política" vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs. 3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício. 3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da

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proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo. 4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: "O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política." (ADI 5135, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018) (Grifo nosso.)

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As razões de decidir do Ministro Relator Roberto Barroso constituem o norte para o exame do caso.

A Corte Constitucional estabeleceu a premissa de que o protesto da certidão de dívida ativa pelo fisco não constitui sanção política, porque não basta que uma medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário restrinja direitos dos contribuintes devedores. Exige-se, além disso, que tais restrições sejam reprovadas no exame de proporcionalidade e razoabilidade, reduzindo de maneira desmedida os direitos fundamentais dos contribuintes ao devido processo legal, à livre iniciativa e ao livre exercício profissional.

Ao contrário, o protesto importa em aceitável limitação aos direitos dos contribuintes pela restrição creditícia, o que, justamente por ser eventual e indireta, não atinge seus núcleos essenciais.

Sobre a existência de outros meios à disposição da Fazenda Pública para a satisfação do crédito tributário, o STF afirmou que o protesto da certidão de dívida ativa, em regra, causa menor sacrifício ao contribuinte, se comparado aos demais instrumentos de cobrança disponíveis, em especial a Execução Fiscal, que normalmente abrange o risco de penhora de bens, rendas e faturamentos e de expropriação do patrimônio do devedor, além do pagamento de diversos valores, como custas, honorários advocatícios e registro da distribuição da execução fiscal.

Em outro vértice, a Suprema Corte asseverou que a cobrança extrajudicial por meio do protesto confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias, contribuindo para estimular a adimplência, incrementar a arrecadação e promover a justiça fiscal, impedindo que devedores contumazes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, bem como possibilita a redução do encargo legal.

A viabilidade do protesto das certidões de dívida ativa reconhecida pelo STF deve levar à conclusão sobre a inconstitucionalidade da proibição legal de inscrição do nome de contribuintes em cadastros de proteção ao crédito no âmbito do Distrito Federal.

Seria um contrassenso estabelecer raciocínio diverso.

Para alicerçar a perfeita adequação dos pressupostos da Suprema Corte à hipótese da inscrição em órgãos de proteção ao crédito, cumpre registrar a equivalência entre os Cartórios de Protesto de Títulos e os cadastros de inadimplentes.

Cuidam-se ambas as instituições de pessoas jurídicas de direito privado, mas que ostentam caráter público.

Nesse aspecto, o cartório garante a publicidade irrestrita do protesto

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do título, sendo obrigado a prestar informações e fornecer certidões relativas aos protestos não cancelados a todos os interessados que as requeiram, incluindo as entidades vinculadas à proteção do crédito, como o SPC e o SERASA, nos termos dos arts. 29 a 31 da Lei n. 9.492/97[2].

Já os dados disponíveis nos cadastros de proteção ao crédito poderão ser utilizados exclusivamente para a avaliação do risco das operações financeiras de crédito, limitando a consulta sobre as informações do cadastrado, portanto, às pessoas que com ele mantenham ou pretendam manter relação comercial ou creditícia (art. 15 da Lei n. 12.414/2011[3]). O universo de pessoas que podem consultar as informações ali cadastradas é, portanto, infinitamente menor.

Assim, a inscrição do devedor inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito acaba sendo menos prejudicial do que o protesto da certidão da dívida ativa no cartório, porque preserva o direito à personalidade e à intimidade em maior extensão.

De outro tanto, o crédito tributário é apurado em processo administrativo fiscal sujeito à ampla defesa e ao contraditório, razão pela qual o título que resulta da conclusão desse processo reveste-se de uma carga de segurança jurídica suficiente para ser considerado pela lei processual como título executivo extrajudicial que pode ser levado a protesto ou inscrito em cadastros de proteção ao crédito (art. 782, § 3º, CPC[4]). Não se trata, portanto, de ato unilateral da administração tributária, sem a participação do contribuinte.

Além disso, ressalte-se que o art. 198 do Código Tributário Nacional proíbe a divulgação de informação sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades, mas no § 3º, levanta o sigilo e atribui publicidade irrestrita aos dados relativos a inscrições na dívida ativa da Fazenda Pública:

Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.

(...) § 3º Não é vedada a divulgação de informações relativas a:

I - representações fiscais para fins penais;

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II - inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública;

III - parcelamento ou moratória. (Grifo nosso.)

Diante dos argumentos expostos, pode-se concluir que a utilização de meios extrajudiciais de cobrança dos créditos tributários constituídos, mediante a inscrição do contribuinte inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito ou por meio do protesto da certidão da dívida ativa, concretizam os princípios da eficiência administrativa, da proporcionalidade e da razoabilidade, bem como se coaduna com os objetivos da Lei Complementar distrital n. 904/2015, consoante afirmado em linhas volvidas, representando importantíssima contribuição parareduzir os custos dos créditos fiscais, estimular o pagamento antes da inscrição em dívida ativa, e conscientizar o contribuinte sobre a importância da regularidade e da pontualidade no cumprimento de suas obrigações tributárias para os fins de manutenção e desenvolvimento dos serviços públicos.

A vedação da utilização desses mecanismos, por outro lado, de fato, restringe a racionalização da execução fiscal e sua desjudicialização, subtraindo do Poder Executivo uma das formas mais eficientes para combater o inadimplemento, resultando em manifestos prejuízos para a Fazenda Pública e, em igual medida, para a sociedade.

Desse modo, ainda que a Câmara Legislativa detenha a competência legislativa para dispor sobre a matéria, as vedações impostas na parte final do art. 3º da Lei Complementar Distrital n. 904/2015 e na Lei Complementar Distrital n. 931/2017 ofendem os princípios da eficiência, da proporcionalidade e da razoabilidade, impondo-se o reconhecimento de sua inconstitucionalidade material, expurgando do ordenamento jurídico as proibições instituídas quanto ao protesto das certidões da dívida ativa e a inscrição de seus devedores em cadastros de inadimplentes.

Por fim, necessário ressaltar que a natureza do crédito perseguido não tem relevância para a aplicação do entendimento proposto na presente ação, pois tanto o crédito decorrente de obrigação tributária, quanto aquele oriundo de obrigação não tributária, resultam em inscrição na dívida ativa. A diferença é relevante apenas para classificar a receita decorrente.

Assim, em função da existência de vício insanável no processo de formação das leis ora impugnadas, impõe-se o reconhecimento de sua

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inconstitucionalidade formal e material, expurgando do ordenamento jurídico os diplomas normativos mencionados.

Ante o exposto, julgo procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade formal e material da parte final do art. 3º da Lei Complementar Distrital n. 904, de 28 de dezembro de 2015, e da integralidade da Lei Complementar Distrital n. 931, de 16 de agosto de 2017, por ofensa ao art. 3º, incisos III, IV e V, ao art. 14, ao art. 17, inciso I e § 1º, e ao art. 19, caput, da Lei Orgânica do Distrito Federal, com efeitos ex tunc (retroativos) e eficácia erga omnes.

É como voto.

[1] Disponível em:

http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2018/09/8d9faee7812d35 a58cee3d92d2df2f25.pdf Acesso em 03/10/2018.

[2] Art. 29. Os cartórios fornecerão às entidades representativas da indústria e do comércio ou àquelas vinculadas à proteção do crédito, quando solicitada, certidão diária, em forma de relação, dos protestos tirados e dos cancelamentos efetuados, com a nota de se cuidar de informação reservada, da qual não se poderá dar publicidade pela imprensa, nem mesmo parcialmente.

§ 1º O fornecimento da certidão será suspenso caso se desatenda ao disposto no caput ou se forneçam informações de protestos cancelados.

§ 2º Dos cadastros ou bancos de dados das entidades referidas no caput somente serão prestadas informações restritivas de crédito oriundas de títulos ou documentos de dívidas regularmente protestados cujos registros não foram cancelados.

Art. 30. As certidões, informações e relações serão elaboradas pelo nome dos devedores, conforme previstos no § 4º do art. 21 desta Lei, devidamente identificados, e abrangerão os protestos lavrados e registrados por falta de pagamento, de aceite ou de devolução, vedada a exclusão ou omissão de nomes e de protestos, ainda que...