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26 de Setembro de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
CONSELHO ESPECIAL
Publicação
Publicado no DJE : 18/12/2018 . Pág.: 49/50
Julgamento
4 de Dezembro de 2018
Relator
ROBERVAL CASEMIRO BELINATI
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-DF__20170020229853_3a54d.pdf
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Inteiro Teor

Poder Judiciário da União Fls. _____

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS




Órgão 


CONSELHO ESPECIAL 

Classe 


AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 

N. Processo 


20170020229853ADI
(0023878-89.2017.8.07.0000) 

Requerente(s) 


ASSOCIACAO NACIONAL DE
RESTAURANTES - ANR E OUTROS 

Requerido(s) 


GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL E
OUTROS 

Relator 


Desembargador ROBERVAL CASEMIRO
BELINATI 

Acórdão N. 


1144276 

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N.º 1.954/1998. DETERMINAÇÃO DE FORNECIMENTO GRATUITO DE ÁGUA POTÁVEL AOS CLIENTES POR REPARTIÇÕES PÚBLICAS E

ESTABELECIMENTOS DE COMERCIALIZAÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS, HOTÉIS, BARES,

RESTAURANTES, CAFÉS, LANCHONETES E

CONGÊNERES. LEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO AUTORA. MÉRITO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA

PROPORCIONALIDADE. PREVALÊNCIA DOS VALORES RELATIVOS AO DIREITO À VIDA, À QUALIDADE DE VIDA, À SAÚDE, À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E À PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA. AÇÃO DIRETA ADMITIDA E JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Demonstrada a relação de pertinência temática entre a matéria impugnada e os objetivos/interesses institucionais da Associação Nacional de Restaurantes, rejeita-se a preliminar de ilegitimidade ativa.

2. A determinação de fornecimento de água potável Código de Verificação :2018ACOGSSFJC5QW1SB4LV1TO5L

GABINETE DO DESEMBARGADOR ROBERVAL CASEMIRO BELINATI 1

Fls. _____

Ação Direta de Inconstitucionalidade 20170020229853ADI

gratuitamente aos clientes pelos estabelecimentos listados na norma impugnada - repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres - atende ao princípio da dignidade da pessoa humana, ao direito à vida, ao direito à qualidade de vida, ao direito à saúde e à proteção do consumidor, na medida em que o acesso à água potável é essencial à saúde e ao desenvolvimento físico do ser humano. 3. O fim da ordem econômica é a promoção da existência digna a todos, de modo que a livre iniciativa e o direito de propriedade devem ser interpretados dentro dessa perspectiva, priorizandose a solução que melhor compatibilize os valores envolvidos. A ingerência na atividade privada, nos moldes em que determinado pela Lei Distrital n.º 1.954/1998, apresenta-se ínfima diante da promoção do bem estar e da dignidade da pessoa humana, de modo que não se pode afirmar que a norma esteja eivada de inconstitucionalidade.

4. Conquanto se reconheça que a imposição de fornecimento gratuito de água potável acarrete algum custo econômico ao comerciante, é certo que tal custo não é elevado a ponto de prejudicar o pleno exercício da atividade econômicoempresarial do setor, de modo que não há violação dos princípios da livre iniciativa e da proporcionalidade nem ao direito de propriedade.

5. Ação direta admitida e julgada improcedente, declarando-se a constitucionalidade da Lei Distrital n.º 1.954/1998.

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A C Ó R D Ã O

Acordam os Senhores Desembargadores do CONSELHO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator, SÉRGIO ROCHA - 1º Vogal, ARNOLDO CAMANHO - 2º Vogal, TEÓFILO CAETANO - 3º Vogal, NILSONI DE FREITAS CUSTODIO - 4º Vogal, JOÃO BATISTA TEIXEIRA - 5º Vogal, JESUINO RISSATO - 6º Vogal, JAIR SOARES - 7º Vogal, ALFEU MACHADO - 8º Vogal, GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA - 9º Vogal, MARIO MACHADO - 10º Vogal, ROMEU GONZAGA NEIVA - 11º Vogal, CRUZ MACEDO - 12º Vogal, VERA ANDRIGHI -13º Vogal, J.J. COSTA CARVALHO - 14º Vogal, ANA MARIA AMARANTE - 15º Vogal, SANDRA DE SANTIS - 16º Vogal, sob a presidência da Senhora Desembargadora SANDRA DE SANTIS, em proferir a seguinte decisão: REJEITADA A PRELIMINAR E JULGADA IMPROCEDENTE. MAIORIA. , de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.

Brasilia (DF), 4 de Dezembro de 2018.

Documento Assinado Eletronicamente

ROBERVAL CASEMIRO BELINATI

Relator

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R E L A T Ó R I O

Cuida-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE proposta pela Associação Nacional de Restaurantes - ANR , na qual alega a inconstitucionalidade material da Lei Distrital nº 1.954/1998, que dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Inicialmente, a Associação Nacional de Restaurantes defende sua legitimidade para propor a presente ação direta de inconstitucionalidade, aduzindo que é associação civil regularmente constituída desde 1991, que tem como objetivo institucional a defesa dos interesses de seus associados, dentre eles os restaurantes e similares localizados no Distrito Federal, que estão sujeitos aos ditames da Lei Distrital nº. 1.954/1998, restando demonstrada sua legitimidade nos termos do artigo , § 2º, inciso V, da Lei nº. 11.697/2008.

No mérito, sustenta que a Lei Distrital nº. 1.954/1998, ao impor aos estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres, o fornecimento gratuito de água potável a seus clientes, padece do vício material de inconstitucionalidade porque viola o princípio da livre iniciativa, consagrado no artigo 2º da Lei Orgânica do Distrito Federal.

Argumenta que a violação ao princípio da livre iniciativa se configura porque a norma impugnada pretende determinar o tipo de produto/mercadoria que será fornecido por estabelecimentos comerciais e por determinar que o fornecimento ocorra de forma gratuita, gerando prejuízos aos fornecedores, uma vez que a água filtrada tem um custo e prejudica a venda de água mineral e outros tipos de bebida.

Destaca que os restaurantes, bares e similares têm finalidade lucrativa, o que torna descabida a imposição de fornecimento de qualquer tipo de produto ou mercadoria de forma gratuita, mormente por ser um produto com custo elevado.

Assevera que a imposição de gratuidade somente tem sido admitida em caso de serviço público, prestado diretamente pelo Estado ou sob o modelo de concessão ou permissão, mas de forma limitada, a exemplo do transporte gratuito de deficientes ou idosos e emissão gratuita de certidões para pessoas reconhecidamente carentes, hipóteses em que o ônus correspondente à gratuidade pode ser compensado, exigindo-se do Poder Público o reequilíbrio econômico

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financeiro do contrato.

Acrescenta que a norma impugnada também viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que se trata de lei inadequada e desnecessária, que criou um ônus inócuo e desarrazoado para os estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres.

Postulou a concessão de liminar para suspensão da Lei Distrital nº 1.954/1998 até o julgamento do mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Pede a procedência do pedido para reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 1.924/1998, a fim de que seja retirada do ordenamento jurídico.

A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal prestou informações às fls. 123/128, nas quais sustenta a constitucionalidade da norma.

Alega inexistir a alegada inconstitucionalidade material, aduzindo que o princípio da livre iniciativa deve ter sua aplicação mitigada em favor de um direito maior, que é o da dignidade e da sobrevivência, para os quais a água potável é essencial. Sustenta que impor barreiras ao acesso à água potável atenta contra a dignidade da pessoa humana e que os estabelecimentos comerciais como shopping centres, bares, restaurantes e similares “têm adotado procedimentos que destoam dessa arraiga tradição de hospitalidade”, privilegiando o inegável interesse econômico de lucrar com a venda de bebidas industrializadas.

Argumenta que a lei impugnada não implica custos adicionais aos estabelecimentos, pois já são obrigados a dispor de água potável filtrada para o consumo de seus funcionários, e nada impede que comercializem outros tipos de produtos e bebidas.

O Governador do Distrito Federal manifestou-se às fls. 130/143, pronunciando-se pela constitucionalidade da norma.

Em preliminar, requereu a extinção do processo por ilegitimidade da autora. Argumenta que a parte autora, quando for entidade de classe, deve compreender a representatividade de todas as categorias alcançadas pela norma, e que, na hipótese dos autos, a autora representa apenas a categoria dos restaurantes, sendo que a norma impugnada se dirige a repartições públicas, estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres.

No mérito, sustenta que a norma impugnada presta-se a concretizar

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a proteção ao consumidor e o princípio da dignidade humana, valores de hierarquia constitucional, sendo relativizada, de forma razoável e proporcional, a livre iniciativa.

Destaca que se mostra legítima a ponderação da livre iniciativa com os princípios da defesa do meio ambiente e da saúde, asseverando que a atividade empresarial deve ser conduzida por outros valores de hierarquia constitucional.

Alega que a norma impugnada se harmoniza com os objetivos do desenvolvimento sustentável e com a defesa do meio ambiente, na medida em que contribui para a redução do uso de garrafas não recicláveis e de garrafas plásticas.

Argumenta que o valor adicionado aos custos da empresa, em função da medida estipulada pela Lei Distrital nº. 1.954/1998, não é alto a ponto de justificar o argumento de inconstitucionalidade por lesão ao princípio da livre iniciativa, além de existir a possibilidade de repasse dos custos, de forma indireta, ao consumidor.

Ressalta a existência de legislação em cidades como Nova York e em países como Inglaterra, Escócia e França, nos quais é obrigatório o fornecimento de água potável aos clientes, caso seja solicitado.

A Procuradora-Geral do Distrito Federal manifestou-se às fls. 145/150, aduzindo, preliminarmente, ilegitimidade ativa, sob o argumento de que a autora não engloba a representatividade de todas as categorias alcançadas pela norma.

No mérito, sustenta a constitucionalidade da norma, por entender que “água potável é inclusive aquela que vem das torneiras regulares, não onerando os destinatários da norma, nem representando qualquer tipo de violação à livre iniciativa ou à razoabilidade” (fl. 147).

Assevera que o princípio da livre iniciativa tem função social e não é absoluto, devendo-se compatibilizar com outros princípios, como o da função social da propriedade e da livre concorrência. Nessa linha, o Estado pode limitar a atividade empresarial, respeitando a legalidade, a igualdade e a proporcionalidade. Assim, a livre concorrência não é consequência natural da livre iniciativa, cabendo ao Estado intervir para assegurar aquela, razão pela qual a livre concorrência é instrumento para se atingir a justiça social.

Salienta, ainda, que o princípio da proporcionalidade – desdobrado em três subprincípios, quais sejam, necessidade ou exigibilidade, adequação e proporcionalidade stricto sensu ou razoabilidade – deve pautar toda atuação estatal, desde a edição de leis até a aplicação concreta, especialmente nos casos de restrição de direitos. Entende que, em relação à proteção do consumidor, o legislador distrital, ao obrigar o fornecimento de água potável em estabelecimentos

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comerciais, atua em plena consonância com os artigos 263, caput, da Lei Orgânica do Distrito Federal, e 170, inciso V, da Constituição Federal.

Anota que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro reconheceu a constitucionalidade de norma no mesmo sentido da lei ora impugnada (ADI 0014273-23.2016.8.19.0000). Em caso similar, este Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios não vislumbrou inconstitucionalidade da norma que obriga o fornecimento de água potável pelas escolas (ADI 2011.00.2.016333-7).

Conclui, portanto, que o escopo da norma impugnada é densificar os valores constitucionais da defesa do consumidor e da dignidade humana e que a alegação da autora de ofensa ao princípio constitucional da livre iniciativa contraria, na verdade, a orientação mais moderna de uso eficiente da água pela iniciativa privada.

Isso porque a norma não impede a comercialização de água engarrafada e também porque o fornecimento de água potável aos clientes constitui medida adotada pelas políticas mais recentes de países desenvolvidos visando à redução de custos. Nessa linha, destaca que, segundo dados da CAESB, “a tarifa de água para utilização comercial e pública é de, no mínimo, R$ 0,00748, e, no máximo, R$ 0,01273 por litro de água consumido”. Assim, diante de tais dados e do custo aproximado de R$ 5,00 de 01 (um) litro de água mineral nos supermercados, conclui-se que “quase 400 litros de água da torneira custam menos que 1 litro de água engarrafada” (fl. 149v).

A Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal, em parecer subscrito pelo eminente Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal, na condição de custos legis, manifestou-se pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade ativa da Associação Nacional dos Restaurantes e, no mérito, pelo improcedência do pedido (fls. 154/161).

Sustenta que a autora não possui legitimidade para ajuizar a presente ação direta, por representar somente um dos diversos segmentos destinatários da norma impugnada.

No mérito, aduz que a lei impugnada reflete a preocupação do legislador distrital com a proteção à saúde da população e com a prevenção de doenças. Afirma que a norma não promove qualquer alteração no rol de atribuições de qualquer entidade da Administração Pública. Ademais, adverte que não depende de iniciativa reservada a proposição legislativa que trate de proteção à saúde.

Ressalta que o fornecimento de água potável de forma gratuita vai ao encontro de políticas de prevenção de doenças parasitárias e infecciosas, o que evidencia a adequação da norma às garantias de qualidade de vida humana. Nesse

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contexto, assevera que o Fórum Nacional da Água, realizado no Distrito Federal, reforçou o objetivo n.º 6 das Nações Unidas, que estabeleceu a meta de disponibilização e gestão de água para todos. Ainda, destaca que o artigo 333 da Lei Orgânica do Distrito Federal dispõe como diretriz do plano de saneamento do Distrito Federal a garantia de níveis crescentes de salubridade ambiental por meio de abastecimento de água potável.

É o relatório.

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V O T O S

P R E L I M I N A R

O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA

O Governador do Distrito Federal, a Procuradoria-Geral do Distrito Federal e a Procuradoria-Geral de Justiça do Distrito Federal suscitam a ilegitimidade da Associação Nacional de Restaurantes - ANR para propor a presente ação direta.

Sustentam que a associação autora não compreende a representatividade de todas as categorias alcançadas pela norma, já que representa apenas a categoria dos restaurantes, enquanto a norma impugnada se dirige a repartições públicas, estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres.

A preliminar de ilegitimidade ativa não deve ser acolhida.

A Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal atribuiu legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade às entidades sindicais ou de classe, de atuação no Distrito Federal, desde que demonstrada que a pretensão deduzida guarda relação de pertinência direta com os seus objetivos institucionais, nos termos do inciso Vdo § 2º do seu artigo 8º, in verbis:

"Art. 8º Compete ao Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar originariamente:

[...]

n) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua Lei Orgânica;

[...]

§ 2º Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade: I - o Governador do Distrito Federal;

II - a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

III - o Procurador-Geral de Justiça;

IV - a Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Distrito Federal;

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V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação no Distrito Federal, demonstrando que a pretensão por elas deduzida guarda relação de pertinência direta com os seus objetivos institucionais;

VI - os partidos políticos com representação na Câmara Legislativa."

A presente ação direta impugna a Lei Distrital nº 1.954/1998, que dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, "a pertinência temática decorre do cotejo entre os objetivos das Associações contidos em seus estatutos e o conteúdo da lei impugnada". 1

Segundo o caput do artigo 4º do Estatuto da parte autora, a Associação Nacional de Restaurantes é associação sem fins econômicos cujos objetivos são os seguintes: "a) defender e representar os interesses dos Associados, buscando articulá-los com aqueles voltados ao bem público; b) prestar serviços de interesse dos Associados, com vistas a disseminar dados e informações úteis para suas decisões de negócios e contribuir para o aperfeiçoamento da gestão de suas empresas; c) promover o intercâmbio de informações entre os Associados e destes com órgãos externos à Associação; d) colaborar com as entidades governamentais com vistas ao aperfeiçoamento das atividades do setor; e) gestionar junto aos órgãos legislativos federal, estadual e municipal, inclusive apresentando ideias e sugestões, a fim de obter uma legislação compatível com a realidade sócioeconômica do setor representado pela Associação; f) promover, isoladamente, ou em conjunto com outras entidades, iniciativas de caráter filantrópico e assistencial; g) coletar, disseminar e discutir informações relativas a preços de bens e serviços dos fornecedores dos Associados, criando condições para que os Associados se organizem visando melhor aproveitamento das ofertas de mercado; h) implementar

1 ADI 4912, Relator (a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-106 DIVULG 23-05-2016 PUBLIC 24-05-2016.

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mandado de segurança coletivo visando a defesa dos interesses dos seus Associados; e) exercer outras atividades correlatas aos objetivos previstos neste artigo, na forma da lei e deste Estatuto" (fl. 103).

Como a lei distrital impugnada impõe obrigação a estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres, verifica-se que a matéria guarda relação de pertinência com os objetivos institucionais da requerente.

Igualmente, a representatividade da Associação autora também resta caracterizada. De fato, consta das fls. 27/57 a lista dos integrantes da requerente, o que permite verificar que a associação abarca restaurantes, lanchonetes, bares, redes de fast food etc., com sede em diversos Estados da Federação, com significativa representatividade no Distrito Federal.

Ressalte-se que o fato de a Associação autora não ser integrada por setores de hotelaria e repartições públicas não lhe retira a representatividade. Com efeito, trata-se de entidades com atuação em áreas distintas e interesses diversos. Não há, portanto, como exigir que a requerente fosse composta por entidades tão distintas, sendo suficiente, para fins de homogeneidade, o fato de que a requerente representa significativa parcela dos atingidos pela norma, a saber: estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres.

O Supremo Tribunal Federal já assentou que "a democracia participativa delineada pela Carta de 1988 se baseia na generalização e profusão das vias de participação dos cidadãos nos provimentos estatais, por isso que é de se conjurar uma exegese demasiadamente restritiva do conceito de" entidade de classe de âmbito nacional "previsto no art. 103, IX, da CRFB. A participação da sociedade civil organizada nos processos de controle abstrato de constitucionalidade deve ser estimulada, como consectário de uma sociedade aberta dos intérpretes da Constituição, na percepção doutrinária de Peter Häberle, mercê de o incremento do rol dos legitimados à fiscalização abstrata das leis indicar esse novel sentimento constitucional" (ADI 4.029, rel. min. Luiz Fux, j. 8-3-2012, P, DJE de 27-6-2012.

Dessa forma, a Associação requerente possui legitimidade ativa para inaugurar o processo de controle concentrado de constitucionalidade perante esta Corte, atendendo ao requisito de pertinência temática.

O Senhor Desembargador SÉRGIO ROCHA - Vogal

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Acompanho o eminente Relator.

O Senhor Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS - Vogal

Eminente Presidente, eminentes Pares, a lei impugnada de inconstitucional dirige-se às repartições públicas e aos estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres, e a ação foi promovida pela Associação Nacional de Restaurantes, que, conquanto tenha âmbito nacional, representa apenas uma parcela das entidades alcançadas pela lei, que, como disse, são as repartições públicas e os estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça aponta, na sua manifestação, precedentes do colendo Supremo Tribunal Federal em que se lê textualmente que não teria legitimidade a Associação, conquanto seja de âmbito nacional, para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, porque o seu escopo de atuação não abrange a totalidade da categoria econômica afetada pela norma em análise. É um precedente do Supremo Tribunal Federal, de relatoria do eminente Ministro Alexandre de Moraes, ADI 5444, acho que é Agravo Regimental na ADI 5444, Diário da Justiça do dia 23 de fevereiro de 2018. E, no mesmo sentido, um precedente um pouco mais antigo de relatoria do eminente Ministro Cezar Peluso, em que se lê também esse mesmo entendimento da legitimação não caracterizada, porque se trata de entidade classista de âmbito nacional, mas apenas de representação parcial da categoria profissional. No caso, a Associação Nacional de Restaurantes não representa as repartições públicas que são umas das atingidas pela lei, cuja constitucionalidade é ora objeto de análise.

Peço vênia ao eminente Relator, não obstante o seu douto entendimento, para acolher, portanto, a preliminar de ilegitimidade da autora da ação direta de inconstitucionalidade e, com base nesse fundamento, extinguir o processo sem avanço sobre o tema de mérito, esclarecendo que esta legitimação poderia ter sido suprida caso a Procuradoria-Geral do Distrito Federal tivesse subscrito a petição inicial, mas ela foi a primeira a levantar essa ilegitimidade e, no mérito, a se posicionar pela improcedência do pedido.

Então, com esse fundamento, peço vênia ao eminente Relator para acolher a preliminar.

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O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

Para esclarecer, eminente Presidente, para não deixar dúvida, ressalto que a presente ação impugna a Lei Distrital n.º 1.954/98, que dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, a pertinência temática decorre do cotejo entre os objetivos das associações, contidos em seus estatutos, e o conteúdo da lei impugnada. E, no caso, o art. 4. do estatuto da Associação ora requerente engloba todos esses estabelecimentos, com exceção da referida repartição pública.

Por isso, rejeito a preliminar, entendendo que ela tem competência para ajuizar a presente ação de inconstitucionalidade.

O Senhor Desembargador TEÓFILO CAETANO - Vogal

Com a devida vênia do eminente Relator, entendo que, diante da abrangência da lei distrital em cotejo, a autora não ostenta legitimação para a propositura da ação, porquanto sua representatividade é limitada.

Conforme bem pontuado, está expresso no art. 1.º do diploma legal questionado que sua abrangência é ampla, alcançando todos os estabelecimentos comerciais que comercializam gêneros alimentícios. A título de exemplificação, o legislador pontuara hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres. Ou seja, diante da norma em aberto contida em aludido dispositivo, sua abrangência alcança todos os estabelecimentos que comercializam gêneros alimentícios, aí compreendidos, portanto, mercearias, supermercados, cafés e outros mais. Portanto, adstritos os associados da autora a bares, restaurantes e cafés, obviamente sua representatividade alcança parcela ínfima das categorias que foram alcançadas pela disposição normativa, deixando-a carente de legitimação para o manejo da ação especial declaratória de inconstitucionalidade.

Portanto, com a devida vênia ao eminente Relator e diante do entendimento que é sufragado pelo Supremo Tribunal Federal sobre a matéria no

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sentido de que, em se tratando de associação, subsiste a premissa de que, para que reste municiada de legitimação para o manejo de ação de inconstitucionalidade, deve representar a categoria alcançada pelo dispositivo arrostado, não divisando essa representatividade na autora, porquanto representa minoria das categorias econômicas alcançadas pela regulação normativa arrostada, acompanho a divergência estabelecida pelo Desembargador Arnoldo Camanho de Assis, acolhendo a preliminar.

O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

Senhora Presidente, a título de informação, essa mesma Associação ajuizou ação direta de inconstitucionalidade em relação a leis semelhantes em vigor nos estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. Nenhum tribunal desses acolheu preliminar de ilegitimidade da Associação. Todos os tribunais examinaram o mérito da ação.

A Senhora Desembargadora NILSONI DE FREITAS - Vogal

Acompanho a divergência, com a devida vênia.

O Senhor Desembargador JOÃO BATISTA TEIXEIRA - Vogal

Acompanho a divergência, pedindo vênia.

O Senhor Desembargador JESUÍNO RISSATO - Vogal

Também acompanho a divergência, com a devida vênia.

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O Senhor Desembargador JAIR SOARES - Vogal

A L. 9.868/99, quando, no art. , II, elenca as entidades de classe que são legitimadas para propor a ação direta de inconstitucionalidade, exige apenas que essas sejam de âmbito nacional.

Não estabelece que essas só podem ajuizar ADI para impugnar lei que diga respeito unicamente aos seus associados.

E onde a lei não distingue não pode o intérprete distinguir.

Não poderia ser diferente. Imagine, a propósito, uma lei que alcance uma infinidade de pessoas, dos mais diversos seguimentos sociais e econômicos -será que somente uma entidade que representasse todos os afetados pela lei poderia ajuizar a ADI? Ou seria caso de exigir litisconsorte ativo necessário entre todos os atingidos?

Em situação que tal não seria possível o ajuizamento da ADI.

Logo, é de se reconhecer a legitimidade ativa da autora.

Acompanho o relator.

O Senhor Desembargador ALFEU MACHADO - Vogal

Com o eminente Relator, Senhora Presidente.

O Senhor Desembargador GETÚLIO MORAES OLIVEIRA - Vogal

Senhora Presidente, a matéria é muito interessante, porque o legislador pode, em tese, dificultar o exercício do direito das associações se ele propositalmente incluir categorias que não sejam objeto de associação como, por exemplo, repartições públicas. A associação que, em tese, teria o poder de provocar o controle concentrado de constitucionalidade ficaria privada desse direito em face da colocação de outro ente que não é representado por ela.

Mas, como o Direito é sempre desafiador e a cada dia se apresenta uma novidade. O assunto é bastante interessante.

Creio que a solução pelo acolhimento da preliminar é um pouco mais lógica. O Direito vai ficar sem defesa? Não, porque existem legitimados outros que podem exercê-lo, que são os verdadeiros fiscais da lei - no caso, o Ministério Público.

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Então, com essa consideração de pouca densidade, mas guiandome pelas palavras do Desembargador Arnoldo Camanho de Assis, peço vênia ao Relator para acompanhar a divergência.

O Senhor Desembargador MARIO MACHADO - Vogal

Meu voto, pedindo vênia, é com a divergência.

O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - Vogal

Senhora Presidente, peço vênia ao eminente Relator para acompanhar a divergência.

O Senhor Desembargador CRUZ MACEDO - Vogal

Senhora Presidente, acompanho a divergência também, com a devida vênia, embora possa vir a admitir que uma entidade que represente um quantitativo significativo de pessoas ou empresas alcançadas pela lei possa vir a discutir a sua constitucionalidade. Mas, no caso, realmente essa instituição não detém sequer uma amplitude significativa.

Por isso, peço vênia ao eminente Relator para acompanhar a divergência.

O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

Destaco mais uma vez uma parte do meu voto em relação a isso. Menciono aqui o artigo 8.º, § 2.º, no que compete ao Tribunal de Justiça: Podem propor ação direta de inconstitucionalidade, como já citei, no inciso V, as entidades sindicais ou de classe, de atuação no Distrito Federal, demonstrando que a pretensão por elas deduzida guarda relação de pertinência direta com seus objetivos institucionais. E, no caso, cito que a matéria guarda relação de pertinência com os objetivos institucionais da Associação. Ela defende os interesses desses

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estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios.

É o que eu gostaria de acrescentar.

A Senhora Desembargadora VERA ANDRIGHI - Vogal

Com o Relator.

O Senhor Desembargador J. J. COSTA CARVALHO - Vogal

Eminente Presidente, rogando as mais elevadas vênias à douta divergência, acompanho o eminente Relator.

A Senhora Desembargadora ANA MARIA DUARTE AMARANTE - Vogal

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da ação direta de inconstitucionalidade.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação Nacional de Restaurantes - ANR -, visando à declaração, em tese e com efeitos erga omnes e ex tunc, da inconstitucionalidade da Lei Distrital n. 1.954, de 8 de junho de 1998, que dispôs sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, tais como hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuita a seus clientes.

Ofertadas as pertinentes informações iniciais, tanto o Governador do DF quanto a Procuradoria-Geral do DF e Procuradoria-Geral de Justiça do DF suscitaram ilegitimidade ativa para a propositura da presente ação de inconstitucionalidade, ao argumento de que a parte autora não compreenderia a representatividade de todas as categorias alcançadas pela norma objurgada, já que esta representaria apenas a categoria dos restaurantes.

A preliminar não merece acolhida.

Conquanto haja entendimento jurisprudencial contrário acerca do tema - representatividade -, o certo é que, guardando relação de pertinência direta

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com os seus objetivos institucionais, nos termos do inc. V,do § 2º, do art. , da Lei de Organização Judiciária do DF, pode, a entidade classista, com atuação no DF, ingressar com ação de inconstitucionalidade de leis que lhe afetem os interesses.

No caso em apreço, norma que dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, tais como hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuita a seus clientes, a pertinência temática com os objetivos institucionais da parte autora mostra-se patente, conforme se verifica junto aos documentos de fls. 25/57 e 103. A associação em comento não só abarca restaurantes, como também bares, redes de fast food's e outros, com sede em diversos estados da Federação, além do próprio Distrito Federal.

Nesses termos, não se mostra razoável exigir representatividade, por parte da autora, quanto a setores de hotelaria e repartições públicas, dadas as distintas áreas de atuação e interesses diversos entre estes e aquela.

Desse modo, diante do princípio da homogeneidade, pelo fato de a requerente representar significativa parcela dos eventuais atingidos pela norma em comento, como os estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres, o direito de impugnação à norma apontada alhures lhe é ínsito, desbordando, assim, em sua legitimidade ativa para propor a presente ação de inconstitucionalidade, mormente pelo fato de encontrar-se presente o requisito da pertinência temática.

Nesse sentido, pedindo respeitosas vênias à douta divergência, acompanho o eminente Relator, porque se cuida no caso de inarredável legitimidade ativa no âmbito extraordinário da associação em questão. Trata-se, na verdade, de norma que atinge várias categorias, cada uma delas com sua devida representação no âmbito do Distrito Federal. Cada uma delas que viesse aqui representada estaria demonstrando a pertinência temática, porque seus objetivos institucionais são afetados pela norma impugnada.

No caso vertente, exigir que todas as categorias envolvidas entrem cada uma representada pela entidade associativa respectiva significaria exigir-se a figura tão combatida do litisconsórcio ativo necessário em processo civil, que é um instituto que só em caráter excepcional alguns autores chegam a admitir, por quê? Exigir-se que o litisconsórcio possa ser necessário, isto é, obrigatório, sob pena de nulidade do processo. No polo ativo, significa exatamente enfraquecer o direito que a Constituição quer amplo do acesso à Justiça e, mesmo no âmbito aqui da legitimação extraordinária, valem as mesmas considerações.

Exigir-se o consenso de todos numa diversidade de categorias

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envolvidas é dificultar o acesso à Justiça e o manejo desse instituto, que representa notável economia processual. Assim, basta que uma das categorias afetadas pela norma demonstre a pertinência temática, como está demonstrada sobejamente na presente demanda, para que seja atendida essa condição da ação. Presente se faz, portanto, a legitimidade extraordinária, e entendo que deva ser arredada essa ideia de litisconsórcio necessário no polo ativo. Só com muita dificuldade que essa figura é aceita dentre os processualistas civis.

E assim, com essas breves considerações e adotando às inteiras todos os fundamentos expostos pelo nobre Relator, acompanho S. Ex. .

O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

Gostaria de acrescentar à fundamentação da eminente Desembargadora o teor do § 2.º do art. 8.º da Lei de Organização Judiciária, que diz assim:

Podem propor ação direta de inconstitucionalidade:

I - Governador do Distrito Federal;

II - a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

III - O Procurador-Geral de Justiça;

IV - a Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Distrito Federal;

V - As entidades sindicais ou de classe, de atuação no Distrito Federal, demonstrando que a pretensão por elas deduzida guarda relação de pertinência direta com seus objetivos institucionais;

VI - os partidos políticos com representação na Câmara Legislativa.

Portanto, estou convencido de que a matéria realmente guarda relação de pertinência com os objetivos institucionais da associação.

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O Senhor Desembargador GETÚLIO MORAES OLIVEIRA - Vogal

Senhora Presidente, realmente fiquei muito impressionado com os argumentos dos eminentes Pares e as explicações do Relator, mas sobretudo com o que disse a Desembargadora Ana Maria Duarte Amarante: o direito de associação talvez seja um direito mais forte do que a legitimidade para ação.

Então, se o legislador usar um subterfúgio, uma manobra, de colocar dois ou mais ou até n difusas pessoas destinatárias da lei, embora o objetivo dele fosse só uma associação, ele coloca várias e frustra aquela associação,eliminando o direito de associação. O direito de associação compreende essa legitimação de ingressar com ações de controle concentrado da constitucionalidade, porque senão o direito dela como associação ficará mutilado, ela terá alguns direitos, mas não o direito de combater essa norma que impôs a seus associados um gravame que ela considera ilícito ou inconstitucional.

Então, nesse amplexo, fiquei a imaginar se seria possível conhecer da ação e declarar, digamos, a inconstitucionalidade, eventualmente, com efeitos apenas concretos com relação à associação. Não acho que isso seja possível, pelo menos nunca vi casos semelhantes. Mas nesse seria possível também o Relator determinar a citação ex officio de todas as entidades que são destinatárias da lei. Isso também não me parece que haja albergue na lei.

Então, nesse viés, entre proteger um direito constitucionalmente assegurado, que é o de associação, ou uma dúvida a respeito da legitimidade para exercício da ação direta de inconstitucionalidade e, considerando que o Tribunal pode se manifestar sobre a inconstitucionalidade, e o fará soberanamente, dando segurança jurídica ao normativo, vou refluir no entendimento anterior e acompanhar o eminente Relator.

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O Senhor Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS - Vogal

Senhora Presidente, antes de V. Ex. proferir seu douto voto, permita-me um colocação. Um dos precedentes que foi referido pela douta Procuradoria-Geral de Justiça é daqui do Conselho Especial e foi de relatoria do eminente Desembargador João Timóteo. S. Ex. indeferiu a petição inicial de uma ação direta de inconstitucionalidade ao fundamento de que apenas uma associação específica não teria legitimidade para requerer ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo que trate de interesses também de outras categorias. Contra essa decisão, sobreveio a interposição, na época, de um agravo regimental que foi trazido a debate do egrégio Conselho Especial e, àquela ocasião, o egrégio Conselho Especial, por unanimidade, negou provimento ao recurso e manteve a decisão do Relator, que entendeu que não era possível que uma associação que representasse apenas parte dos envolvidos pudesse entrar com ação direta de inconstitucionalidade.

Só faço essa observação, Senhora Presidente, porque, como nós sabemos, é agora uma tarefa dos tribunais manter a sua jurisprudência estável, íntegra e coerente, de modo que me parece que, depois de essa decisão ter sido proferida por unanimidade - estou me referindo ao acórdão 615.799 -, se não houve qualquer fato diferente que, enfim, tornasse distinta aquela situação e essa que está sendo trazida a julgamento, não me parece também razoável superar esse entendimento sem que se prove alguma diferenciação entre os dois casos.

Agradeço.

O Senhor Desembargador SÉRGIO ROCHA - Vogal

Senhora Presidente, apenas em reforço ao que disse a Desembargadora Ana Maria Duarte Amarante e o Desembargador Getúlio Moraes Oliveira, aqui me parece também bastante relevante é que não se pode obrigar ninguém a litigar, ao menos no polo ativo da ação. Então, isso inviabilizaria a defesa dos direitos, se não se conseguisse a concordância de todos os integrantes de eventual polo ativo. Não se pode obrigar outras pessoas a litigar, a ajuizar ação. Então, inviabilizaria completamente o direito dessa entidade coletiva de propor essa ação.

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A Senhora Desembargadora SANDRA DE SANTIS - Presidente e Vogal

Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei Distrital n. 1.954, de 8/6/1998, que obriga repartições públicas, hotéis, restaurantes, bares, lanchonetes, cafés e congêneres ao fornecimento gratuito de água potável aos clientes.

A ilegitimidade da autora não se verifica. No rol taxativo da Lei de Organização Judiciária do DF para propor ações diretas de inconstitucionalidade (artigo 8º, § 2º), estão as entidades de classe, com atuação no Distrito Federal, que demonstrem pertinência temática com os objetivos.

O artigo 4º do Estatuto da Associação Nacional de Restaurantes -ANR enumera os fins principais da entidade, dentre eles a representatividade em ações judiciais que envolvem os negócios e gestão dos associados. A lei impugnada, em tese, interfere diretamente no objetivo institucional da ANR. Além disso, não estão somente representados restaurantes, como também lanchonetes, bares etc., em diversos Estados e, no que interessa, neste Distrito Federal (listagem de fls. 24/63). É evidente que determinada classe, ou melhor, ramo - de gêneros alimentícios e congêneres, encontra-se obrigada ao cumprimento da norma, nas atividades habituais. O fato de hotéis e repartições públicas não estarem abrangidas pela Associação deve-se à evidente diversidade de ramo. Retirar a legitimidade da ANR significaria vedar-lhe o acesso à justiça, já que inexiste entidade representativa de todos os destinatários da norma, como repartições públicas com restaurantes e bares etc.

MÉRITO

O Senhor Desembargador ROBERVAL CASEMIRO BELINATI - Relator

A Associação Nacional de Restaurantes questiona a constitucionalidade da Lei Distrital n.º 1.954, de 08 de junho de 1998, que estabeleceu a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de

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comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Eis o teor da norma questionada:

"LEI Nº 1.954, DE 8 DE JUNHO DE 1998

(Autoria do Projeto: Deputado Manoel de Andrade)

Dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal aprovou, o Governador do Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal, sancionou, e eu, Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, na forma do § 6º do mesmo artigo, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º As repartições públicas e os estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerão, gratuitamente, água potável a seus clientes.

§ 1º Para os fins previstos nesta Lei, copos higienizados e recipientes com água potável serão mantidos à disposição dos clientes em local visível e de fácil acesso.

§ 2º Os estabelecimentos referidos nesta Lei ficam igualmente obrigados a manter recipientes com água potável sobre as mesas, para consumo dos clientes no momento das refeições.

Art. 2º A inobservância do disposto nesta Lei sujeitará os infratores às penalidades previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor no prazo de noventa dias.

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, 23 de junho de 1998

DEPUTADA LUCIA CARVALHO

Presidente"

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Inicialmente, vale salientar que "as Constituições escritas inseriram o 'direito à vida' no cabeçalho dos direitos individuais. No século XX deu-se um passo a mais ao se formular o conceito do ' direito à qualidade de vida' . A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, na Declaração de Estocolmo/72, salientou que o homem tem direito fundamental a" ...adequadas condições de vida, em um meio ambiente de qualidade... "(Princípio 1). A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na Declaração Rio de Janeiro/1992, afirmou que os seres humanos 'têm direito a uma vida saudável' (Princípio 1). [...] Não basta viver ou conservar a vida. É justo buscar e conseguir a 'qualidade de vida'. A Organização das Nações Unidas - ONU anualmente faz uma classificação dos países em que a qualidade de vida é medida, pelo menos, em três fatores: saúde, educação e produto interno bruto. 'A qualidade de vida é um elemento finalista do Poder Público, onde se unem a felicidade do indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a estreita visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível de vida'" 2 .

De fato, o direito a uma vida saudável passa a integrar, em uma nova perspectiva, o próprio direito à vida. Na mesma linha, é possível afirmar que o acesso à água potável se insere no contexto do direito à vida, sob o aspecto do direito à qualidade de vida e à saúde. Além disso, a água consiste em bem de domínio público.

Dentre os fundamentos da República Federativa do Brasil e do Distrito Federal está erigida a dignidade da pessoa humana, consoante inciso III do artigo 2º da Lei Orgânica do Distrito Federal: "O Distrito Federal integra a união indissolúvel da República Federativa do Brasil e tem como valores fundamentais: [...] III - a dignidade da pessoa humana;"

Igualmente, o artigo 3º da Lei Orgânica elenca os objetivos prioritários do Distrito Federal, dentre os quais se destacam: "I - garantir e promover os direitos humanos assegurados na Constituição Federal e na Declaração Universal dos Direitos Humanos; [...] IV - promover o bem de todos; V - proporcionar aos seus habitantes condições de vida compatíveis com a dignidade humana , a justiça social e o bem comum; [...] XIII - valorizar a vida e adotar políticas públicas de saúde , de assistência e de educação preventivas do suicídio".

No capítulo destinado aos princípios gerais da ordem econômica, o

2 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 59.

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caput do artigo 158 da Lei Orgânica Distrital estabelece que a ordem econômica tem por fim assegurar a todos existência digna e a melhoria da qualidade de vida, verbis:

"TÍTULO V

DA ORDEM ECONÔMICA DO DISTRITO FEDERAL

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

SEÇÃO I

DOS PRINCÍPIOS GERAIS

Art. 158. A ordem econômica do Distrito Federal, fundada no primado da valorização do trabalho e das atividades produtivas, em cumprimento ao que estabelece a Constituição Federal, tem por fim assegurar a todos existência digna, promover o desenvolvimento econômico com justiça social e a melhoria da qualidade de vida, observados os seguintes princípios:

I - autonomia econômico-financeira;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades econômico-sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - integração com a região do entorno do Distrito Federal.

X - fomento à inovação, dando-se prioridade à pesquisa em desenvolvimento científico e tecnológico superior e, principalmente, ao ensino técnico profissionalizante.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei."

Nessa perspectiva, o fornecimento de água potável gratuitamente aos clientes pelos estabelecimentos listados na norma impugnada - repartições

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públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres - atende ao princípio da dignidade da pessoa humana, ao direito à vida, ao direito à qualidade de vida, ao direito à saúde e à proteção do consumidor, na medida em que o acesso à água potável é essencial à saúde e ao desenvolvimento físico do ser humano.

E não há que se falar que tal medida contrarie os princípios da livre iniciativa e da proporcionalidade nem o direito de propriedade. Em verdade, conquanto se reconheça que a obrigatoriedade de fornecimento de água potável acarrete algum custo econômico ao comerciante, é certo que tal custo não é elevado a ponto de prejudicar o pleno exercício da atividade econômico-empresarial do setor. Além disso, trata-se de custo que pode ser transferido, de forma indireta, ao consumidor.

Não se pode perder de vista que, como ressaltado, o fim da ordem econômica é a promoção da existência digna a todos, de modo que a livre iniciativa e o direito de propriedade devem ser interpretados dentro dessa perspectiva, priorizando-se a solução que melhor compatibilize os valores envolvidos.

Na espécie, o juízo de ponderação entre os valores em apreço revela que a ingerência na atividade privada, nos moldes em que determinada pela Lei Distrital n.º 1.954/1998, se apresenta ínfima diante da promoção do bem estar, de modo que não se pode afirmar que a norma esteja eivada de inconstitucionalidade.

Além disso, a imposição de fornecimento de água potável gratuita aos clientes vai ao encontro da proteção do meio ambiente, à medida que privilegia a sustentabilidade no consumo de água aliada à redução de circulação de bens poluentes, como garrafas de plástico.

Nessa linha, vale transcrever trecho das informações prestadas pelo Governador do Distrito Federal:

"Em segundo, o fornecimento, aos clientes, de água potável adequada para beber, nos estabelecimentos citados pela Lei em análise, consiste em medida adequada pelas políticas mais recentes de países desenvolvidos visando à redução de custos.

Com efeito, considerado os dados disponibilizados pela Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB), a tarifa de água para utilização comercial e pública é de, no mínimo, R$ 0,00748, e, no máximo,

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R$ 0,01273 por litro de água consumido.

Considerando esses dados da CAESB, bem como que a garrafa de 1 litro de água mineral custa aproximadamente R$ 5,00 nos supermercados do Distrito Federal, quase 400 litros de água da torneira custam menos que 1 litro de água engarrafada.

Pesquisa recente, realizada pela Money Saving Expert na cidade de Manchester, no Reino Unido, por ocasião das discussões sobre o fornecimento gratuito de água por estabelecimentos equivalentes aos aqui discutidos, o Licensing Act 2003, chegou a conclusão semelhante.

Dessa forma, o valor adicionado aos custos da empresa, em função da medida estipulada pela Lei n.º 1.954/1998, não é alto a ponto de justificar o argumento de inconstitucionalidade por lesão ao princípio da livre iniciativa, até porque parte do aumento de custos pode ser indiretamente repassado ao consumidor, o qual, ainda, que arcasse com todo o custo, teria dispêndio menor do que se comprasse a água engarrafada.

Em 2017, a pesquisa Environment Research, realizada no Brasil, identificouque 81%dos brasileiros consideram muito relevante a identificação de que o produto comercializado é renovável, e revela a preocupação do consumidor com o impacto gerado antes, durante e após a vida útil do produto,

Ademais, as práticas e políticas contemporâneas de gestão da água incentivam o consumidor a fazer escolhas mais sustentáveis, como a utilização de água da torneira, medida que está na Proposta de Revisão Diretiva Água Potável emitida pela Comissão Européia em 1º de fevereiro de 2018, nos seguintes termos:

'Isso contribui para a transição para uma economia circular. Irá ajudar os países da União Européia a gerenciar a água de beber de um modo eficiente e sustentável, a fim de que reduza energia e perda de água desnecessária. Isso também irá ajudar a reduzir o número de garrafas plásticas, seguido de um aumento da confiança na água potável, melhor acesso e promoção da água de beber' [tradução livre constante dos autos]. No mesmo sentido, estados norte-americanos, como Nova York, países como Reino Unido e França têm legislações que determinam o fornecimento de água potável gratuita ao cliente caso este solicite.

Como o recurso ao direito comparado não leva em consideração a qualidade da água que chega na torneira do consumidor de Brasília e das cidades-satélites, onde se aplica a Lei ora em discussão, torna-se

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necessário recorrer à legislação referente ao tratamento de água aplicável no Distrito Federal, de modo a comprovar sua potabilidade.

As análises da água fornecida pela Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB) seguem os parâmetros estabelecidos pelas Resoluções 357/2005 e 396/2008, do CONAMA, bem como a Portaria n. 2.914/2011, do Ministério da Saúde, a qual estabelece padrões rígidos de distribuição de água potável.

De acordo com esses parâmetros, o Relatório da Qualidade da Água Distribuída pela Caesb em 2016 concluiu que 'dentre as análises realizadas em 2016, 95% dos resultados atenderam aos padrões estabelecidos pelo Ministério da Saúde nas amostras coletadas na saída das Unidades de Tratamento e/ou na rede de distribuição'.

Dessa forma, resta claro que a concessão de água gratuita a clientes dos estabelecimentos previstos na Lei n. 1.954/1998, além de concorrer para a implementação dos comandos constitucionais vigentes, pouco afeta os custos dos estabelecimentos afetados pela medida." (grifos originais - fls. 140/142)

A título de exemplo, apesar de não se ignorar a existência de entendimento em sentido contrário 3 , vale transcrever a ementa do acórdão do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que declarou a constitucionalidade de norma semelhante, verbis:

"ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 7047/2015 -FORNECIMENTO GRATUITO DE ÁGUA POTÁVEL POR RESTAURANTES, BARES E SIMILARES - LIVRE ACESSO A BEM CONSIDERADO ESSENCIAL À DIGNIDADE E SUBSISTÊNCIA -PROTEÇÃO DE CONSUMO - DEVER DO ESTADO - LEI CONSIDERADA CONSTITUCIONAL - IMPROCEDÊNCIA DA ARGUIÇÃO." (ADI 0014273-23.2016.8.19.0000, Des (a). CAETANO ERNESTO DA FONSECA COSTA -Julgamento: 15/05/2017 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL - data da publicação: 17/05/2017).

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Dessa forma, não se evidencia a propalada inconstitucionalidade material, devendo ser julgado improcedente o pedido.

Diante do exposto , admito a ação direta e julgo improcedente o pedido, declarando a constitucionalidade da Lei Distrital nº 1.954/1998.

Comunique-se ao Governador do Distrito Federal e à Câmara Legislativa do Distrito Federal, na pessoa de seu presidente, dando-lhes ciência do inteiro teor do acórdão, com fulcro no artigo 25 da Lei n.º 9.868/1999 e no artigo 158 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

Intimem-se.

Dez dias após o trânsito em julgado, publique-se o dispositivo do acórdão, nos termos do artigo 28 da Lei n.º 9.868/1999 e artigo 161 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

É como voto.

3 "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL REMISSIVA - PARÂMETRO NORMATIVO IDÔNEO PARA A REALIZAÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO - PRELIMINAR REJEITADA - LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE A INSTALAÇÃO DE BEBEDOUROS EM DANCETERIAS E CASAS NOTURNAS - INVALIDADE - VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA, ANALISADA COMO UM TODO HARMÔNICO E COERENTE.

- As normas constitucionais estaduais remissivas são parâmetros normativos idôneos para a realização de controle abstrato de constitucionalidade das leis e atos normativos estaduais e municipais pelos tribunais de justiça dos estados.

- A boa exegese das normas constitucionais que comandam a nossa vida político-econômica depende não só de uma análise agregadora das disposições sobre a matéria, mas também da ponderação de uma ampla gama de fatos econômicos e sociais.

- Se o benefício que determinada norma, restritiva do preceito constitucional da livre iniciativa, traz para a saúde dos consumidores claramente não compensa os entraves por ela gerados na busca pela realização dos desígnios do desenvolvimento econômico estadual e do pleno emprego, o reconhecimento da sua invalidade é medida de rigor." (TJMG - Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.0000.13.090925-2/000, Relator (a): Des.(a) Cássio Salomé , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 25/06/2014, publicação da sumula em 04/07/2014).

Código de Verificação :2018ACOGSSFJC5QW1SB4LV1TO5L

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O Senhor Desembargador SÉRGIO ROCHA - Vogal

Com o eminente Relator.

O Senhor Desembargador ARNOLDO CAMANHO DE ASSIS - Vogal

Com o eminente Relator.

O Senhor Desembargador TEÓFILO CAETANO - Vogal

Com o eminente Relator.

A Senhora Desembargadora NILSONI DE FREITAS - Vogal

Com o eminente Relator.

O Senhor Desembargador JOÃO BATISTA TEIXEIRA - Vogal

Com o eminente Relator.

O Senhor Desembargador JESUÍNO RISSATO - Vogal

Com o eminente Relator.

O Senhor Desembargador JAIR SOARES

Afirma-se, na inicial, que a lei impugnada ofende o art. 2º, inciso IV, da LODF, que consagra, entre outros princípios, o da livre iniciativa, que, por sinal, é reprodução do texto constitucional.

Código de Verificação :2018ACOGSSFJC5QW1SB4LV1TO5L

GABINETE DO DESEMBARGADOR ROBERVAL CASEMIRO BELINATI 30

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De fato. A lei impõe obrigação aos representados pela autora que, trazendo-lhes ônus, ofende o princípio da livre iniciativa.

E a obrigação não é proporcional e nem inexpressiva. Obriga-se que sejam fornecidos copos higienizados e recipientes com água potável, que deverão ser mantidos à disposição dos clientes em local visível e de fácil acesso.

Água tem custo. Paga-se para a companhia que a fornece. Recipientes com água potável, de igual forma, têm custo, que, com certeza, será transferido para todos os clientes que consomem no estabelecimento, mas não pedem água. Fazem opção por tomar refrigerante, suco, água mineral etc.

Manter recipientes de água só para atender o consumidor que, porventura, peça água potável, é onerar o bar ou restaurante com obrigação que se revela desproporcional com os fins da lei, com ofensa ao princípio da livre iniciativa.

Não se pode criar obrigações para os administrados que não guardem proporção com os fins visados pela lei - proteção do consumidor. Não será fornecendo água potável de graça que será esse protegido em sua saúde e na sua dignidade.

Os bares e restaurantes, por livre e espontânea vontade, fornecerem gratuitamente água potável, é legítimo. Impor-lhe a obrigação de fornecer -- como a lei impugnada fez -- atenta contra o art. 2 , IV, da LODF.

Aliás, a ingerência na iniciativa privada com obrigações iníquas e sem razão de ser tem sido um viés legislativo, que ignora que qualquer coisa que seja oferecida tem custos.

E aquele que é obrigado a satisfazer obrigação é obrigado a transferir esses custos para todos os consumidores, o que, no final, acaba prejudicando a todos.

Já chegou a hora do Estado brasileiro desafogar o cidadão, e não onerá-lo com obrigações sem razão de ser e existir, a exemplo do que faz a lei impugnada.

Julgo procedente a ação e declaro inconstitucional a lei impugnada, com efeitos ex tunc e erga omnes.

O Senhor Desembargador ALFEU MACHADO - Vogal

Acompanho o eminente Relator.

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O Senhor Desembargador GETÚLIO MORAES OLIVEIRA - Vogal

Peço vênia ao Desembargador Jair Soares para acompanhar o voto do eminente Relator.

O Senhor Desembargador MARIO MACHADO - Vogal

Com o eminente Relator, pedindo vênia à divergência.

O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - Vogal

Acompanho o eminente Relator.

O Senhor Desembargador CRUZ MACEDO - Vogal

Gostaria apenas de anotar que a questão do limite do legislador é o da razoabilidade. Parece bastante razoável o Estado legislador produzir uma norma nesse sentido. Há diversos precedentes. Cito um precedente: de acordo com o Código de Defesa do Consumidor, todo estabelecimento tem de ter um exemplar do CDC e isso também tem custo, mas é preciso que a empresa assuma, é uma questão de interesse público.

Assim, acompanho o eminente Relator, com a devida vênia.

A Senhora Desembargadora VERA ANDRIGHI - Vogal

Acompanho o eminente Relator.

O Senhor Desembargador J. J. COSTA CARVALHO - Vogal

Eminente Presidente, acompanho o eminente Relator.

Código de Verificação :2018ACOGSSFJC5QW1SB4LV1TO5L

GABINETE DO DESEMBARGADOR ROBERVAL CASEMIRO BELINATI 32

Fls. _____

Ação Direta de Inconstitucionalidade 20170020229853ADI

A Senhora Desembargadora ANA MARIA AMARANTE - Vogal

Quanto ao mérito, melhor sorte não assiste à requerente.

Referida norma encontra-se assim lançada, verbis:

"LEI Nº 1.954, DE 8 DE JUNHO DE 1998

(Autor do Projeto: Deputado Distrital Manoel de Andrade)

Dispõe sobre a obrigatoriedade de repartições públicas e estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios,- hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerem água potável gratuitamente a seus clientes.

Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal aprovou, o Governador do Distrito Federal, nos termos do § 3o do art. 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal, sancionou, e eu, Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, na forma do § 6º do mesmo artigo, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º As repartições públicas e os estabelecimentos de comercialização de gêneros alimentícios, hotéis, bares, restaurantes, cafés, lanchonetes e congêneres fornecerão, gratuitamente, água potável a seus clientes.

§ 1º Para os fins previstos nesta Lei copos higienizados e recipientes com água potável serão mantidos à disposição dos clientes em local visível e de fácil acesso.

§ 2º Os estabelecimentos referidos nesta Lei ficam igualmente obrigados a manter recipientes com água potável sobre as mesas, para consumo dos clientes no momento das refeições.

Art. 2º A inobservância do disposto nesta Lei sujeitará os infratores às penalidades previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Art.. 3º Esta Lei entra em vigor no prazo de noventa dias.

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário."

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Ação Direta de Inconstitucionalidade 20170020229853ADI

A parte autora sustenta que a norma ora impugnada violaria os princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade.

Contudo, não se pode olvidar que água potável é, inclusive, aquela que vem das torneiras regulares, cuja onerosidade dos destinatários da norma, se existir, é de natureza ínfima, não representando qualquer tipo de violação à livre iniciativa ou à razoabilidade.

Em conformidade com as informações lançadas às fls. 147 e ss, que ora trago à colação, com a devida vênia, "um dos fundamentos da República Federativa do Brasil é a livre-iniciativa (art. , IV, da Constituição Federal), pelo qual se deve garantir aos indivíduos o acesso às atividades e o seu exercício. Tal princípio tem uma função social, ele não é absoluto e deve se compatibilizar com outros princípios constitucionais, sobretudo os princípios da função social da propriedade e da livre concorrência. Assim, o princípio da livre-iniciativa não representa uma liberdade econômica absoluta; o Estado pode limitar a liberdade empresarial, respeitando os princípios da legalidade, igualdade e proporcionalidade, ponderando os valores da livre-iniciativa e da livre concorrência.

A livre concorrência não é uma conseqüência natural da livreiniciativa, cabendo ao Estado intervir para assegurar a existência daquela e, consequentemente, assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. O princípio da livre concorrência é, pois, um instrumento para se atingir a tão almejada justiça social, dando à livre-iniciativa os contornos

A respeito do princípio da proporcionalidade, conquanto não consagrado expressamente no texto da Carta, tem ele sede constitucional e deve pautar toda atuação estatal, desde a edição das leis até a atuação concreta, especialmente nos casos de restrição de direitos. Tal princípio aplica-se nos casos em que exista uma relação de causalidade entre um meio e um fim e se desdobra em três subprincípios, quais sejam, os princípios da necessidade ou exigibilidade, da adequação e da proporcionalidade stricto sensu ou razoabilidade.

[...]

No que se refere à dignidade da pessoa humana, a LODF, em seu artigo 158, 'caput' e inciso V, estabelece que a ordem econômica do Distrito Federal deve se pautar, dentre outros postulados, pela valorização da existência digna, além da defesa do consumidor.

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Resta clara, dessa forma, a constitucionalidade da Lei ora discutida, cujo escopo é, em verdade, densificar os valores constitucionais da defesa do consumidor e da dignidade humana.

O argumento desenvolvido na petição inicial de que a Lei n. 1.954/1998 contraria o princípio constitucional da livre iniciativa, prevista no artigo 2º, da LODF, vai em sentido contrário à orientação mais moderna de uso eficiente da água pela iniciativa privada.

Em primeiro lugar, a Lei questionada não proíbe o comércio de água engarrafada nas instituições a que se dirige, mas apenas garante o fornecimento de água aos consumidores, desde que potável.

Em segundo, o fornecimento, aos clientes, de água potável adequada para beber, nos estabelecimentos citados pela Lei em análise, consiste em medida adotada pelas políticas mais recentes de países desenvolvidos visando à redução de custos.

Com efeito, considerando os dados disponibilizados pela Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB), a tarifa de água para utilização comercial e pública é de, no mínimo, R$ 0,00748, e, no máximo, R$ 0,01273 por litro de água consumido.

Considerando esses dados da Caesb, bem como que a garrafa de 1 litro de água mineral custa aproximadamente R$ 5,00 nos supermercados do Distrito Federal, quase 400 litros de água da torneira custam menos que 1 litro de água engarrafada."

A norma impugnada, desse modo, tem por razão dar efetividade às disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica do DF quanto ao tema, não promovendo quaisquer alterações e/ou atribuições no rol de atividades das entidades atingidas diretamente, que não aquelas legalmente outrora já previstas.

A Lei Orgânica do DF, em seu art. 204, dispõe ser a saúde um "direito de todos e dever do Estado, assegurado mediante políticas sociais, econômicas e ambientais que visem: I - ao bem-estar físico, mental e social do indivíduo e da coletividade, à redução do risco de doenças e outros agravos; II - ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde, para sua promoção, prevenção, recuperação e reabilitação".

Logo, se verifica que a norma impugnada buscou dar efetividade à proteção à saúde, que é um direito de todos e dever do Estado, estampado na própria Constituição Federal, em seu art. 156.

Não há de se falar, portanto, que o fornecimento de água potável por parte de repartições públicas e estabelecimentos comerciais, como os apontados na

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norma, firam direitos dos representados pela ora requerente, a ponto de culminar na inconstitucionalidade vindicada, pois referida norma, além de não incidir em vício de iniciativa, não cria qualquer embaraço às atividades levadas a efeito pelos atingidos por ela, a ponto de provocar qualquer lesão relativamente aos apontados princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade.

Por tais razões, julgo improcedente o pedido, declarando a constitucionalidade da Lei Distrital n. 1.954, de 8 de junho de 1998.

É como voto.

A Senhora Desembargadora SANDRA DE SANTIS - Presidente e Vogal

No mérito, não verifico qualquer mácula material à Lei Distrital n. 1954/1998.

Em vigor há exatos 20 (vinte) anos, desconheço a efetividade da Lei, no que tange à observância pelos estabelecimentos comerciais. Entretanto, o assunto está na moda. Inúmeros Estados, como Tocantins, Bahia etc., legislaram em igual teor: alguns com a constitucionalidade proclamada, como RJ; outros, em sentido contrário, como MG.

Importa pesquisar o fim precípuo da norma. Num país em que o consumidor detém mecanismos - ainda que se argumente que são insuficientes, para ter direitos reconhecidos, é de bom senso que toda atividade econômica apresente reciprocidade do fluxo de consumo. Por proporcionar o desenvolvimento econômico, o consumidor deve ter benefícios também.

Além disso, não há dúvidas de que a medida é totalmente sustentável, ecológica. Embalagens plásticas devem ser cada vez mais reduzidas do planeta.

Com muita sagacidade, fez observar a Procuradoria-Geral do DF que o custo da água para o fornecedor é mínimo se comparado com os lucros auferidos. Não se discute nem mesmo a eventual transferência indireta da conta para o consumidor final.

A Lei Orgânica do DF, nos artigos 2º, 3º e 158, dispõe sobre "condições de vida compatíveis com a dignidade humana", "políticas públicas de saúde", "desenvolvimento econômico com justiça social", "melhoria de qualidade de vida", objetivos a serem atingidos.

Países como Japão, Estados Unidos, França adotam a medida com

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naturalidade. É consequência do grau de desenvolvimento cultural e econômico que se reflete em hábitos tão primários e saudáveis, como o fornecimento gratuito de água potável, indispensável para a vida.

Uma coisa é certa: A Lei precursora aqui no DF traz mais benefícios que prejuízos aos estabelecimentos, diante de uma política digna, ecológica e economicamente correta.

Acompanho o e. Relator e julgo improcedente o pedido.

D E C I S Ã O

Rejeitada a preliminar e julgada improcedente. Maioria.

Disponível em: https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/660597795/20170020229853-df-0023878-8920178070000/inteiro-teor-660597815

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