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29 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios TJ-DF : 0002383-52.2018.8.07.0000 DF 0002383-52.2018.8.07.0000

DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO. LEI COMPLEMENTAR DISTRITAL Nº 806/09 (ART. 8º). IRRELEVÂNCIA PARA RESOLUÇÃO DO CASO CONCRETO. CONTROLE CONCENTRADO. NÃO CONHECIMENTO. LEI FEDERAL Nº 12.996/14, ART. , §§ 1º E 2º. DECRETO DISTRITAL Nº 35.738/14, ART. 2º, §§ 1º E 2º. HIPÓTESES DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. IMÓVEIS PÚBLICOS. ALIENAÇÃO A ENTIDADES RELIGIOSAS E DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. LICITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE (CF, ART. 37, XXI). REGRA GENÉRICA. EXCEÇÕES. CRIAÇÃO. LEGITIMIDADE. ALCANCE SOCIAL E INTERESSE PÚBLICO. REGULARIZAÇÃO DE SITUAÇÕES CONSOLIDADAS NO TEMPO. PREVISÃO DE VENDA COM DISPENSA DE CERTAME CONCORRENCIAL. CONDIÇÕES. ÓBICE À CRIAÇÃO DE SITUAÇÃO INDEFINIDA. ALCANCE MODULADO. ENQUADRAMENTO NAS EXCEÇÕES ADMITIDAS. UNIÃO. LICITAÇÃO. LEGISLAÇÃO. NORMAS GERAIS. EDIÇÃO DE LEI GENÉRICA DISPONDO SOBRE SITUAÇÃO LOCAL. INVASÃO DE COMPETÊNCIA (CF, ART. 22, XXVII). INEXISTÊNCIA. MEDIDA PROVISÓRIA. CONVERSÃO EM LEI. MATÉRIA ESTRANHA AO OBJETO. ÓBICE CONSTITUCIONAL. AFIRMAÇÃO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EFEITOS. MODULAÇÃO. REGULAÇÃO NORMATIVA EDITADA ANTERIORMENTE. EFEITOS PRESERVADOS. CONSTITUCIONALIDADE. AFIRMAÇÃO.

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Processo
0002383-52.2018.8.07.0000 DF 0002383-52.2018.8.07.0000
Órgão Julgador
CONSELHO ESPECIAL
Publicação
Publicado no DJE : 05/11/2019 . Pág.: 16-17
Julgamento
6 de Agosto de 2019
Relator
SIMONE LUCINDO

Ementa

DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO. LEI COMPLEMENTAR DISTRITAL Nº 806/09 (ART. 8º). IRRELEVÂNCIA PARA RESOLUÇÃO DO CASO CONCRETO. CONTROLE CONCENTRADO. NÃO CONHECIMENTO. LEI FEDERAL Nº 12.996/14, ART. , §§ 1º E 2º. DECRETO DISTRITAL Nº 35.738/14, ART. 2º, §§ 1º E 2º. HIPÓTESES DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. IMÓVEIS PÚBLICOS. ALIENAÇÃO A ENTIDADES RELIGIOSAS E DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. LICITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE (CF, ART. 37, XXI). REGRA GENÉRICA. EXCEÇÕES. CRIAÇÃO. LEGITIMIDADE. ALCANCE SOCIAL E INTERESSE PÚBLICO. REGULARIZAÇÃO DE SITUAÇÕES CONSOLIDADAS NO TEMPO. PREVISÃO DE VENDA COM DISPENSA DE CERTAME CONCORRENCIAL. CONDIÇÕES. ÓBICE À CRIAÇÃO DE SITUAÇÃO INDEFINIDA. ALCANCE MODULADO. ENQUADRAMENTO NAS EXCEÇÕES ADMITIDAS. UNIÃO. LICITAÇÃO. LEGISLAÇÃO. NORMAS GERAIS. EDIÇÃO DE LEI GENÉRICA DISPONDO SOBRE SITUAÇÃO LOCAL. INVASÃO DE COMPETÊNCIA (CF, ART. 22, XXVII). INEXISTÊNCIA. MEDIDA PROVISÓRIA. CONVERSÃO EM LEI. MATÉRIA ESTRANHA AO OBJETO. ÓBICE CONSTITUCIONAL. AFIRMAÇÃO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EFEITOS. MODULAÇÃO. REGULAÇÃO NORMATIVA EDITADA ANTERIORMENTE. EFEITOS PRESERVADOS. CONSTITUCIONALIDADE. AFIRMAÇÃO.
1. O controle de constitucionalidade passível de ser deflagrado e realizado no ambiente de incidente de inconstitucionalidade é restrito e tem seu alcance modulado exclusivamente pela relevância da manifestação do órgão competente sobre dispositivo legal que norteará a resolução do caso concreto, pois consumado de forma concentrada, e não difusa, tornando inviável que seja examinado dispositivo indiferente para a solução da ação subjacente, sob pena de exceder o espectro de alcance do controle incidental.
2. A União está revestida de lastro para legislar sobre licitação, pois o constituinte lhe assegurara o poder de legislar sobre normas gerais de licitação (CF, art. 22, XXVII), e considerando que se está diante de conceito jurídico indeterminado - norma geral -, sobeja que compreende disciplina advinda da União a ser observada por todos os entes federados, podendo alcançar, portanto, hipóteses de obrigatoriedade ou dispensa de licitação, ainda que de alcance e observância localizada, sem que haja invasão de competência legislativa.
3. O legislador constitucional, conquanto firmando a regra genérica a ser observada (CF, art. 37, XXI), ressalvara hipóteses em que, defronte situações casuisticamente aferidas, o legislador ordinário pode criar hipóteses de dispensa de certame seletivo, consoante o que houvera com o estabelecido no artigo , §§ 1º e , da Lei Federal nº 12.996/14, que dispõe sobre a alienação ou concessão de direito real de uso com opção de compra de imóveis públicos dominicais localizados nos limites do Distrito Federal e ocupados por entidades religiosas de qualquer culto e de assistência social.
4. A licitação é a regra genérica e pressuposto para a formalização das contratações administrativas, contudo, o próprio legislador constitucional ressalva a possibilidade de dispensa em situações pontuais e desde que legitimamente justificadas como forma justamente de ser preservada a idoneidade do regramento e legitimidade das contratações levadas a efeito pelo administrador, tanto que a própria lei geral das licitações contempla situações em que é inexigível ou dispensável a licitação, não exaurindo, contudo, a possibilidade de o legislador estabelecer, defronte a situações particularizadas, novas hipóteses de dispensa do certame concorrencial.
5. Considerando que, aliada à abrangência social da previsão e do interesse público do qual se reveste, a previsão legislativa que autorizara a alienação ou concessão de direito real de uso de imóveis públicos dominicais ocupados por entidades religiosas e de assistência social não encerrara franquia ilimitada ou casuística concedida ao Distrito Federal para dispor do seu patrimônio dominical ou gravá-lo com direito real de uso sem prévia licitação, emoldura-se na ressalva contemplada pelo legislador constituinte ao legitimar a dispensa de licitação de conformidade com a subsistência de previsão legal.
6. Segundo o regramento legal que encartara exceção à licitação como regra para alienação ou concessão de imóvel público, foram estabelecidas condições - i) os imóveis serão vendidos ou concedidos com opção de compra a título oneroso, e não gratuito; ii) os imóveis deverão estar ocupados por entidades religiosas ou por entidades de assistência social; iii) as entidades devem ter se instalado nos imóveis até 31 de dezembro de 2006; iii) as entidades deverão estar realizando suas atividades nos imóveis; iv) que os imóveis sejam urbanos ou passíveis de se transformarem em urbanos depois de atendidas as exigências da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (§ 1º); v) que, efetivada a aquisição ou concessão de direito de uso, é proibida a alteração de uso da unidade imobiliária alienada ou concedida, devendo essa restrição constar, obrigatoriamente, como cláusula resolutiva da escritura de transferência ou do contrato de concessão (Lei Federal nº 12.996/14, art. , §§ 1º e )-, que, cotejadas com o estabelecido pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica do Distrito Federal, revestem de eficácia e conformidade o estabelecido diante do alcance social da previsão e do próprio interesse público da qual se reveste por permitir a regularização fundiária urbana local e de entidades há muito estabelecidos nos imóveis que poderão ser alienados ou concedidos segundo as condições firmadas.
7. A solução viabilizada ao ser criada hipótese de dispensa de licitação para alienação ou concessão de direito real de uso de imóvel público ocupado por entidade religiosa ou entidade de assistência social afigura-se consonante com a razoabilidade que deve permear os atos administrativos, e, em especial, as situações de alienação de bens públicos, guardando perfeita conformação, demais disso, com o interesse público que deve servir de norte aos agentes e aos fins da Administração Pública, tendo em vista que, para além de conferir regularidade às situações de fato já consolidadas, compreende previsão da exata contraprestação pela alienação dos imóveis em questão, amoldando-se à exceção autorizada pela Carta Constitucional (CF, art. 37, XXI).
8. Conquanto o Supremo Tribunal Federal tenha proclamado a inconstitucionalidade, por violação ao princípio democrático e ao devido processo legislativo, contemplados pelos artigos , caput e parágrafo único, e , caput e LIV, da Constituição Federal, das disposições sem pertinência temática insertas em lei, durante o processo legislativo, que versa sobre matéria diversa, sobeja que, ao assim proclamar, ressalvara que, em face do princípio da segurança jurídica, também tratado pelo legislador constitucional (arts. 1º e 5º, XXXVI), eram preservadas as leis oriundas de conversão de medidas provisórias com semelhante vício que houvessem sido aprovadas até a data do julgamento que firmara o entendimento, emergindo que, promulgado o diploma legal sob essas salvaguardas, inviável a afirmação da sua inconstitucionalidade sob aquele prisma.
9. Ainda que decreto regulamentar tenha exorbitado o alcance normativo que lhe é assegurado, pois destinado a explicitar de molde a conferir efetividade à criação legislativa, dispondo sobre matéria distinta ou indo além do tratado pelo legislador, eventual inovação ou exorbitância não encerram vícios de inconstitucionalidade, mas de legalidade, não sendo passíveis de ser objeto de controle difuso, devendo sua conformidade legal ser aferida no bojo do processo no qual fora aplicado sem necessidade de observância da cláusula de reserva de plenário.
10. A extrapolação dos limites regulamentares confiados ao Chefe do Executivo importa vício de legalidade, não de inconstitucionalidade, que pode ocorrer somente de forma reflexa, pois o vício deverá estar impregnado na própria lei regulamentada, daí porque, em tendo o decreto eventualmente exorbitado sua abrangência normativa, incorre em vício de legalidade por ter extrapolado os limites da atividade regulamentadora, e o controle desse vício não se comparta no ambiente de controle de constitucionalidade difuso.
11. Incidente de arguição de inconstitucionalidade parcialmente conhecido. Rejeitado. Maioria.

Acórdão

Questão preliminar de conhecimento, apenas em parte, acolhida por maioria. No mérito a arguição foi julgada improcedente nos termos do voto do Des. Teófilo Caetano, que redigirá o acórdão. Maioria.